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本文作者：胡楊王良玉工作單位：中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院

體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的現(xiàn)狀與問題

廉政風(fēng)險防控是拓展源頭反腐和預(yù)防腐敗的有效手段。近年來，隨著廉政風(fēng)險防控成為我國反腐敗的重要策略，體育系統(tǒng)也結(jié)合自己的行業(yè)實際，推行體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，為進一步完善體育系統(tǒng)預(yù)防腐敗體系建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的現(xiàn)狀總體看來，廉政風(fēng)險防控主要分為宏觀戰(zhàn)略、中觀戰(zhàn)術(shù)和微觀操作等三大層面，宏觀戰(zhàn)略層面主要指廉政風(fēng)險治理的頂層設(shè)計。頂層設(shè)計(Top-downDesign)意指從上至下的總體構(gòu)想和宏觀戰(zhàn)略，主要包括廉政風(fēng)險治理的目標(biāo)戰(zhàn)略、體系戰(zhàn)略及其發(fā)展規(guī)劃和實施步驟等;中觀戰(zhàn)術(shù)層面主要是指預(yù)防腐敗的制度機制設(shè)計。為保證廉政風(fēng)險治理的有效性，必須建立健全廉政風(fēng)險治理的制度體系，完善相關(guān)工作機制，保障頂層設(shè)計的有效運行;微觀操作層面主要是廉政風(fēng)險的技術(shù)、程序和方法，具體體現(xiàn)為風(fēng)險點查找、風(fēng)險的分類、風(fēng)險等級確定、風(fēng)險因素的分析、風(fēng)險對策及其防控績效評估等。近年來，體育系統(tǒng)的廉政風(fēng)險防控也大致是沿著以上三大層面展開的:在宏觀戰(zhàn)略層面，在總結(jié)各地各級體育領(lǐng)域廉政風(fēng)險實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)中央推進廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的有關(guān)精神，國家體育總局也開始不斷完善體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險的頂層設(shè)計。在戰(zhàn)略目標(biāo)上，2012年國家體育總局反腐倡廉建設(shè)工作會議明確提出了將廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)作為體育系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)的工作重點，著力推進全國范圍體育廉政風(fēng)險防控體系建設(shè);在戰(zhàn)略重點上，國家體育總局提出體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控要以制度和權(quán)力為重點，加強廉政風(fēng)險防控的制度建設(shè)，規(guī)范體育系統(tǒng)的權(quán)力制約協(xié)調(diào)運行機制，從源頭上加大防治腐敗的工作力度。在戰(zhàn)略部署上，國家體育總局提出了漸進改革、穩(wěn)步推進的戰(zhàn)略規(guī)劃，總局與地方省區(qū)市體育局協(xié)同配合，上下聯(lián)動，先在體育彩票中心等單位進行試點，爭取一年內(nèi)覆蓋到全國體育系統(tǒng)。這表明，體育系統(tǒng)的廉政風(fēng)險防控的頂層設(shè)計思路基本明確，為進一步完善體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險奠定了基礎(chǔ)。在中觀制度層面，隨著體育系統(tǒng)腐敗的不斷滋生蔓延，按照中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的總體要求，結(jié)合體育系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)的實際，近年來，國家體育總局先后頒布實施了一系列懲治和預(yù)防體育腐敗的相關(guān)制度，如修改頒布《中華人民共和國體育法》、制定了《中共國家體育總局黨組巡視工作規(guī)定》、《全國體育系統(tǒng)賽風(fēng)賽紀(jì)和反興奮劑專項治理工作方案》、《國家體育總局系統(tǒng)“四查四糾”教育整頓工作實施方案》、《國家體育總局系統(tǒng)“保純潔、查風(fēng)險、強監(jiān)管、凈行風(fēng)”教育整治活動方案》，建立了體育行風(fēng)監(jiān)督員制度等等，進一步建立了預(yù)防體育系統(tǒng)腐敗制度體系，完善了體育系統(tǒng)懲治與預(yù)防腐敗的工作機制，為體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。在微觀操作層面，按照國家廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的總體要求，各級體育行政管理部門把推進廉政風(fēng)險防控作為反腐倡廉制度建設(shè)的著力點，積極探索體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的實施程序和技術(shù)方法，認(rèn)真查找每個部門、每個崗位在權(quán)力行使、制度機制、思想道德、外部環(huán)境等方面存在的風(fēng)險點，并依據(jù)權(quán)力的大小、行使的頻率、腐敗發(fā)生的概率及危害程度等，評定廉政風(fēng)險等級，強化風(fēng)險等級管理，針對廉政風(fēng)險點分布及其等級，突出風(fēng)險防控的重點，有針對性地制定廉政風(fēng)險防控措施，為進一步建立健全體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制積累了豐富的實踐經(jīng)驗。體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險治理的問題與挑戰(zhàn)由于全國性的廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)目前依然處在實踐探索和理論提升階段，全國性的廉政風(fēng)險防控宏觀頂層設(shè)計、中觀制度機制建設(shè)、微觀技術(shù)操作等方面都還有待進一步地深化和提高。就體育系統(tǒng)而言，由于體育領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)是一項長期的、復(fù)雜的、艱巨的任務(wù)，體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控依然面臨著以下幾個方面的問題與挑戰(zhàn):頂層設(shè)計缺乏完善性雖然國家體育總局已經(jīng)明確提出了構(gòu)建體育領(lǐng)域廉政風(fēng)險系統(tǒng)的宏觀思路，然而，由于體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險的廣泛性、多元性和復(fù)雜性，到目前為止，國家體育總局還沒有正式頒布對全國體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控具有全局性指導(dǎo)意義和普遍約束力的政策規(guī)定;雖然國家體育總局已經(jīng)明確提出了漸進推進、穩(wěn)步實施的戰(zhàn)略部署，但目前還沒有明確的推進時間表和有力的制度保障措施;目前體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控主要局限于體育行政管理系統(tǒng)內(nèi)部，還沒有將廉政風(fēng)險防控全面推行到體育競技領(lǐng)域、體育市場領(lǐng)域的明確思路和具體措施等;體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)如何與其它反腐倡廉業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，形成一個相互支撐、相互銜接的工作體系，依然是當(dāng)前體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控頂層設(shè)計中需要解決的基本難題。2.2.2制度機制建設(shè)缺乏系統(tǒng)性體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險的特殊性決定了體育系統(tǒng)預(yù)防腐敗制度體系和工作建設(shè)具有長期性和艱巨性。從總體上看來，近年來體育系統(tǒng)預(yù)防腐敗制度體系建設(shè)，還難以滿足體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的實踐需要，體育系統(tǒng)懲治與預(yù)防腐敗的制度體系框架還有待建立和完善。因此，有官員稱:“競技體育最需要的就是保證公平、公正，但我們現(xiàn)在最缺少的就是制度?！斌w育系統(tǒng)目前普遍存在“假球”、“黑球”、“黑哨”、“虛假年齡”問題，對這些行為目前尚缺乏更為細(xì)化的處罰依據(jù);對于屢禁不止的“興奮劑事件”，目前還缺乏對相關(guān)官員進行處罰的具體規(guī)定，目前我國還沒有對全國具有普遍指導(dǎo)意義的體育運動員職業(yè)道德規(guī)范。技術(shù)操作層面缺乏針對性體育系統(tǒng)的腐敗具有行業(yè)的廣泛性和特殊性，決定了體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)必須結(jié)合體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險的實際。然而，從總體上看，體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)主要借鑒其它系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的成型經(jīng)驗，廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)的內(nèi)容趨同，程序方法和技術(shù)手段也大同小異，缺乏有效的針對性，加之沒有建立有效的廉政風(fēng)險防控監(jiān)督制約機制，從而導(dǎo)致體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的針對性不強，實效性差，體育系統(tǒng)的廉政風(fēng)險防控難免容易陷入“形式主義”的誤區(qū)。內(nèi)容體系不夠全面體育系統(tǒng)的廉政風(fēng)險防控重點在于預(yù)防思想道德、制度機制、權(quán)力運行和外部環(huán)境等方面的風(fēng)險。然而，從總體上看，在思想道德方面，由于體育運動員的倫理建設(shè)工程還沒有提上日程，思想道德方面的廉政風(fēng)險防控還難以化解;在外部環(huán)境方面，在舉國管理體制和市場化改革的雙重壓力下，如何防控體育系統(tǒng)外部環(huán)境方面的廉政風(fēng)險，無論是在理論上或?qū)嵺`上都還需要進一步的思考;在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，在現(xiàn)有體制下如何梳理體育行政、體育社會組織與體育市場的權(quán)力關(guān)系，建立健全符合體育實際的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)機制，還亟需進一步破題。

體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的基本策略

在全面總結(jié)當(dāng)前體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，科學(xué)評估和客觀分析不同體育領(lǐng)域的廉政風(fēng)險形勢，認(rèn)真解決當(dāng)前體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)中存在的具體問題和實踐難點，緊密結(jié)合體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)的實際，全面推進體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制體系建設(shè)。完善頂層設(shè)計，為構(gòu)建體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系提供明確的戰(zhàn)略方向和基本保障頂層設(shè)計是構(gòu)建廉政風(fēng)險防控體系的基礎(chǔ)和前提?！绊攲釉O(shè)計”原是一個工程學(xué)概念，本義是統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，在最高層次上尋求解決問題之道。［6］2012年是國家制定建立健全懲治與預(yù)防腐敗體系新的5年規(guī)劃之機，根據(jù)中共中央的精神，國家體育總局要盡快研究制定《體育系統(tǒng)懲治與預(yù)防腐敗體系2013—2017五年規(guī)劃》，把體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)納入新的五年工作規(guī)劃之中，明確體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)的意義、地位和功能;在此基礎(chǔ)上，國家體育總局要盡快研究頒布體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)的指導(dǎo)意見或工作指南，明確體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則、制度體系、工作機制和戰(zhàn)略實施步驟，特別是要強化廉政風(fēng)險防控的考核評價體系等，為體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)提供政策依據(jù)。其次，根據(jù)中央紀(jì)委關(guān)于加強和推廣廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的總體要求，結(jié)合體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險的實際，有計劃、分步驟地拓展體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控的領(lǐng)域和范圍，使廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)逐步從體育行政部門擴展到體育競技行業(yè)以及體育市場企業(yè)等領(lǐng)域，實現(xiàn)體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系的全覆蓋。與此同時，要建立有效的激勵機制，鼓勵不同體育部門、體育行業(yè)和體育市場主體，結(jié)合本部門、本行業(yè)、本企業(yè)的實際，不斷創(chuàng)新體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控工作機制，提高廉政風(fēng)險防控的針對性和實效性，切實發(fā)揮廉政風(fēng)險防控的預(yù)防功能。最后，要在目標(biāo)定位上進一步厘清廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)與反腐倡廉建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實施、懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)、黨務(wù)公開、政務(wù)公開等各項工作之間的關(guān)系，通過廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)，全面推進體育系統(tǒng)懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)。為此，要加強體育系統(tǒng)不同部門、不同行業(yè)廉政風(fēng)險防控的聯(lián)動機制，建立健全體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險預(yù)警的信息系統(tǒng)，客觀分析和科學(xué)把握體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險形勢的總體概況和具體形式，及時進行廉政風(fēng)險提醒，發(fā)揮廉政風(fēng)險防控的警示功能。以制度機制建設(shè)為重點，以權(quán)力制約機制建設(shè)為關(guān)鍵，防范體育系統(tǒng)制度機制方面的廉政風(fēng)險廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)的基本目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)、分析和防控廉政風(fēng)險因素，重要途徑在于建立健全產(chǎn)生廉政風(fēng)險的體制制度機制，完善制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，防控制度機制缺乏所產(chǎn)生的廉政風(fēng)險。因此，在構(gòu)建體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險體系的過程中，必須緊緊抓住預(yù)防腐敗制度建設(shè)這個重點，圍繞權(quán)力制約協(xié)調(diào)機制這個關(guān)鍵，鞏固體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控成果，形成廉政風(fēng)險體系建設(shè)的綜合效應(yīng)。在制度機制建設(shè)方面，首先建議對當(dāng)前體育系統(tǒng)預(yù)防腐敗制度體系建設(shè)情況進行一次全面梳理，分析和發(fā)現(xiàn)體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險產(chǎn)生的制度機制因素，明確體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控制度體系建設(shè)的基本框架、建設(shè)思路，制定和實施體育系統(tǒng)預(yù)防腐敗制度體系建設(shè)的具體規(guī)劃。其次，要建立健全體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險形勢判斷工作制度和機制，確定當(dāng)前體育系統(tǒng)關(guān)鍵廉政風(fēng)險點，分析體育系統(tǒng)關(guān)鍵風(fēng)險點的制度機制因素，加緊制定和完善預(yù)防體育系統(tǒng)關(guān)鍵風(fēng)險點的制度和機制，提高關(guān)鍵廉政風(fēng)險點的制度執(zhí)行力，建立和完善體育系統(tǒng)預(yù)防腐敗的制度體系。在權(quán)力制約協(xié)調(diào)運行機制建設(shè)方面，要借助體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)的契機，對體育系統(tǒng)的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制進行一次全面的檢查和反思，進一步明確體育行政與體育市場、體育行政與體育社會組織之間的權(quán)力界限，理清體育系統(tǒng)的不同部門、不同行業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系及其運行機制，劃清不同部門、不同行業(yè)之間的權(quán)力界限，逐步推動體育權(quán)力結(jié)構(gòu)的“管辦分離”，防止權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡與運行機制不暢所導(dǎo)致的廉政風(fēng)險;其次，在體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的過程中，要緊緊圍繞崗位權(quán)力的關(guān)鍵，理清具體崗位權(quán)力清單，明確具體崗位的權(quán)責(zé)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)和分析崗位權(quán)力集中所帶來的廉政風(fēng)險，通過下放和分解崗位權(quán)力，建立崗位權(quán)力制約監(jiān)督機制，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，防止權(quán)力過于集中所產(chǎn)生的廉政風(fēng)險。啟動體育倫理建設(shè)工程計劃，建構(gòu)具有中國特色的體育倫理價值體系，強化公共體育精神，防范體育道德所產(chǎn)生的廉政風(fēng)險體育倫理工程建設(shè)是體育廉政風(fēng)險防控的基礎(chǔ)性工程。在社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，隨著我國體育職業(yè)化、市場化程度的不斷加深，我國體育倫理體系建設(shè)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)?！凹偾颉?、“黑哨”等體育腐敗案件背后都蘊含著體育倫理價值轉(zhuǎn)型與體育倫理道德缺失的因素。［7］首先，在構(gòu)建社會主義核心價值體系的大背景下，國家體育總局要結(jié)合體育道德倫理體系建設(shè)的迫切需要，進一步加強轉(zhuǎn)型期我國體育倫理價值體系重建的調(diào)查和研究，根據(jù)中央構(gòu)建社會主義核心價值體系的要求，適時啟動我國體育倫理道德建設(shè)工程計劃，對體育倫理體系重建進行科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一部署，有序?qū)嵤?，為體育系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)提供價值支撐。其次，要加大對體育運動員公共倫理精神的教育和培訓(xùn)。要根據(jù)體育系統(tǒng)的特點，結(jié)合體育運動員的實際，利用靈活多樣的宣傳和教育形式，進一步推動體育系統(tǒng)的廉政文化建設(shè)，加強對體育運動員體育倫理和公共倫理的教育和培訓(xùn)，塑造體育運動員的倫理自覺，增強體育倫理價值的認(rèn)同感，培育現(xiàn)代體育倫理精神。最后，要推進加強體育倫理建設(shè)的法制化進程。倫理道德是一種軟約束，在體育腐敗易發(fā)多發(fā)形勢下，要根據(jù)實際，盡快研究和頒布《體育運動員職業(yè)道德規(guī)范指南》，明確職業(yè)球隊、體育教練和職業(yè)運動的職業(yè)倫理及其問責(zé)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，要將體育運動員的倫理納入法制化軌道，盡快將那些關(guān)系重大的體育倫理法制化，做好體育方面法律的修訂工作，加大對違反體育倫理的處罰力度，實現(xiàn)體育倫理與體育法制化建設(shè)相互促進。進一步推動體育管理體制的分類改革，最大限度地降低體育系統(tǒng)體制性廉政風(fēng)險舉國體制作為一種具有中國特色競技體育的制度設(shè)計，在推動中國體育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，舉國管理體制有著天生的缺陷，容易導(dǎo)致過度行政化所產(chǎn)生的廉政風(fēng)險。因此，必須堅持分類改革、試點先行、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進的改革原則，分類推進體育行政管理部門、體育社會組織、體育產(chǎn)業(yè)化改革，全面防范體育管理體制所引發(fā)的廉政風(fēng)險。首先，必須繼續(xù)深化體育行政管理體制改革。堅持“政事分開”和“管辦分離”的原則，進一步轉(zhuǎn)變體育行政管理的職能，強化體育行政部門的宏觀調(diào)控、社會行政和行業(yè)管理職能，將經(jīng)營自主權(quán)還給體育社會組織，將體育資源配置交給市場。要充分發(fā)揮體育行政部門的主導(dǎo)作用，鼓勵、引導(dǎo)、調(diào)控社會和市場來辦體育，最終形成政府、社會、個人三位一體，財政和市場雙輪驅(qū)動的體育事業(yè)管理體制和運行機制，建立起辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的具有中國特色的體育行政管理體制，防止體育行政權(quán)力過于集中所引發(fā)的廉政風(fēng)險。其次，要繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進項目管理中心和協(xié)會實體化改革。根據(jù)當(dāng)前體育行政管理體制改革的現(xiàn)實需要，繼續(xù)探索項目管理中心和協(xié)會實體化改革的具體辦法，把項目管理權(quán)逐步過渡到項目管理中心和單項協(xié)會，轉(zhuǎn)變運動項目管理方式，逐漸形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、政府管理與社會管理相結(jié)合、綜合管理與專項管理相結(jié)合、既具有中國特色又和國際體育社會組織接軌的協(xié)會體制，防止政企不分、政社不分、政事不分所引發(fā)的體育廉政風(fēng)險。最后，要繼續(xù)加大體育產(chǎn)業(yè)的市場化改革力度。在對當(dāng)前體育產(chǎn)業(yè)市場化及其廉政風(fēng)險進行全面分析基礎(chǔ)上，進一步探索加強體育行政管理部門宏觀調(diào)控職能的實現(xiàn)機制，按照社會主義市場經(jīng)濟的基本規(guī)律和基本要求，積極維護體育企業(yè)的市場主體地位，建立健全體育產(chǎn)業(yè)市場化改革的制度體系，進一步規(guī)范各種體育相關(guān)企業(yè)的市場行為，特別要進一步明確和加大對體育市場主體違法經(jīng)營行為的監(jiān)督和懲罰力度，提高體育企業(yè)違法經(jīng)營的成本，防止“過度市場化”所導(dǎo)致體育廉政風(fēng)險。

實踐證明，廉政風(fēng)險防控是預(yù)防腐敗和拓展源頭反腐的有效措施。近年來，隨著體育領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的不斷滋生蔓延，體育領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的重要性越來越凸顯，全面推動廉政風(fēng)險防范機制建設(shè)已經(jīng)成為體育領(lǐng)域懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)是一項系統(tǒng)性的綜合工程，在做好體育領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，必須進一步完善廉政風(fēng)險防控的戰(zhàn)略設(shè)計，結(jié)合反腐敗的形勢與任務(wù)，進一步創(chuàng)新廉政風(fēng)險防控的技術(shù)和方法，規(guī)范廉政風(fēng)險防范的程序，建立健全體育領(lǐng)域廉政風(fēng)險防范的制度體系，全面提升體育領(lǐng)域廉政風(fēng)險防范的能力和水平。