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充分就業(yè)（增加就業(yè)）是市場經(jīng)濟(jì)國家追求的四大宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之一。在我國全面建設(shè)小康社會的過程中，增加就業(yè)是我國當(dāng)前和今后長時期重大而艱巨的任務(wù)，如何完善政府在就業(yè)促進(jìn)中的職責(zé)，是一個至關(guān)重要的問題。

1西方就業(yè)理論對政府促進(jìn)就業(yè)職責(zé)的闡述

主張依靠國家干預(yù)實現(xiàn)充分就業(yè)的第一人當(dāng)屬凱恩斯。凱恩斯革命性地開創(chuàng)了有效需求不足的就業(yè)理論。他建立了一套宏觀就業(yè)模型，將勞動力市場、產(chǎn)品市場和資本市場結(jié)合起來分析。他認(rèn)為，就業(yè)量取決于有效需求，而造成有效需求不足的原因是因為“邊際消費(fèi)傾向遞減規(guī)律”使消費(fèi)需求不足，“資本邊際效率遞減規(guī)律”和“貨幣流動偏好”使投資需求不足，也因此出現(xiàn)了失業(yè)現(xiàn)象。凱恩斯認(rèn)為要實現(xiàn)充分就業(yè)，就必須大力刺激需求，由政府通過采取各種措施，增加全社會的貨幣總支出，擴(kuò)大全社會對消費(fèi)資料和生產(chǎn)資料的需求。關(guān)于政府在就業(yè)促進(jìn)中的主要職責(zé)，凱恩斯以后的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家還進(jìn)一步提出：通過加強(qiáng)政府對勞動力市場的有效干預(yù)，強(qiáng)化和完善收入政策和人力政策；弱化“壟斷”力量對勞動力市場的操縱，推行工資的分散協(xié)商談判制度；改革社會保障制度，提高失業(yè)者的失業(yè)成本；促進(jìn)部門經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展等政策，降低摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)，等等[1]。就業(yè)理論得到了不斷的豐富和發(fā)展。

2政府承擔(dān)促進(jìn)就業(yè)職責(zé)的必要性分析

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，勞動力作為一種生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)由市場對勞動力要素進(jìn)行優(yōu)化配置。但是，由于市場機(jī)制和就業(yè)問題本身的特性，還必須由政府對就業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控。

2.1市場機(jī)制的特性決定了政府承擔(dān)促進(jìn)就業(yè)職責(zé)的必要性

首先，市場機(jī)制以利益最大化為追求目標(biāo)，在利益驅(qū)動下，市場機(jī)制加快以資本運(yùn)作、技術(shù)創(chuàng)新代替勞動創(chuàng)造。特別是技術(shù)的進(jìn)步，雖然增加了對少數(shù)高技術(shù)水平勞動力的需求，但卻大量降低了對普通勞動力的需求。其次，一些新的制造業(yè)或新商業(yè)，雖然在短時間內(nèi)成為擴(kuò)大就業(yè)的來源，但從長時間來看，這些新業(yè)態(tài)逐步地替代和排擠著傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)和部門，使得就業(yè)率不升反降。第三，在市場規(guī)則的支配下，企業(yè)難免存在就業(yè)歧視、非法用工現(xiàn)象。因此，市場配置勞動力的趨勢，總是不能解決就業(yè)中除效率以外的其他問題。

2.2就業(yè)“三性”決定了政府承擔(dān)促進(jìn)就業(yè)職責(zé)的必要性

“就業(yè)問題是重大的經(jīng)濟(jì)問題、社會問題和政治問題，這是一種世界性的共識。因此，我們從就業(yè)性質(zhì)的角度講，就業(yè)具有經(jīng)濟(jì)性、社會性、政治性這‘三性’?！盵2]因此，就業(yè)問題的解決可以帶來經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和政治效益。其中，經(jīng)濟(jì)性不言而喻；從社會性的角度來看，就業(yè)關(guān)注的不僅是個人的問題，更是一種均衡意義上的就業(yè)，因此就必然包含著勞動力資源如何在全社會整合調(diào)配、如何對弱勢困難群體給予幫扶、如何消除就業(yè)領(lǐng)域的不平等等含義；從政治性的角度來看，充分就業(yè)可以避免失業(yè)帶來的混亂和動蕩，因此在促進(jìn)就業(yè)中還必須要考慮社會保障的問題等。政府是處理以上這些問題最合適的角色人選。

3政府在就業(yè)促進(jìn)中的五大職責(zé)

在就業(yè)促進(jìn)中，凡是市場做不到、做不好的，政府都要積極地承擔(dān)起職責(zé)，總的來說，筆者認(rèn)為政府要承擔(dān)管理、引導(dǎo)、服務(wù)、扶持、保障這五大職責(zé)。

3.1就業(yè)管理職責(zé)

對于就業(yè)這一全局性、公共性的問題，政府必須以總管理者的姿態(tài)負(fù)擔(dān)起管理和統(tǒng)籌的職責(zé)。

3.1.1制定就業(yè)戰(zhàn)略。由于不同時期、不同地區(qū)就業(yè)的狀況可能并不平衡，引起失業(yè)的原因也可能并不相同，因此適時因地研究和制訂有針對性的就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，指導(dǎo)某一時期、某一地區(qū)的總體就業(yè)方向，是政府就業(yè)管理職責(zé)中最首要的內(nèi)容。

3.1.2開展就業(yè)統(tǒng)計。制定正確的戰(zhàn)略方針，依據(jù)的是對就業(yè)和失業(yè)情況的準(zhǔn)確掌握上，因此，就業(yè)統(tǒng)計很重要。就業(yè)統(tǒng)計是一項十分繁雜的工作，包括指標(biāo)的合理設(shè)計、數(shù)據(jù)的采集、分類、匯總等。就我國目前的情況來看，一是要健全統(tǒng)計指標(biāo)，尤其是當(dāng)前我國正著力加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，要增加農(nóng)村失業(yè)統(tǒng)計，為農(nóng)村勞動力就業(yè)問題提供可靠的依據(jù)；此外，還要建立城鎮(zhèn)普通層次失業(yè)登記和人才層次失業(yè)登記的雙層登記制度，使各種數(shù)據(jù)有的放矢。二是要明確失業(yè)概念，不論實際生活中是否采用“下崗”等其他名詞予以稱呼，判斷是否失業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照“有勞動能力的勞動者想工作而找不到工作”[3]的定義來判斷，避免產(chǎn)生用語上的混亂。三是要進(jìn)一步完善抽樣調(diào)查制度。我國已經(jīng)對抽樣調(diào)查進(jìn)行了若干年的試點(diǎn)，并已取得了一定的成果和經(jīng)驗，但在方法上還要加以完善，如可采取多階段抽樣，以及在調(diào)查中綜合采用訪問法、觀察法、問卷法等多樣的方法，使數(shù)據(jù)更具真實性和說明力。

3.1.3進(jìn)行失業(yè)預(yù)警。應(yīng)深入研究本國的總體情況和區(qū)域發(fā)展情況，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政狀況、失業(yè)人員地區(qū)分布、失業(yè)時間情況、失業(yè)者年齡構(gòu)成、失業(yè)保障水平等因素，參照國外的成功做法，模擬出我國的失業(yè)警戎線，確定我國可以接受的失業(yè)程度以及在不同程度下的社會狀況和相應(yīng)對策。有學(xué)者提出要確定全國、直轄市、中心城市、小城市等四類失業(yè)警戒線[4]。

3.1.4制訂就業(yè)政策法規(guī)。我國關(guān)于就業(yè)的政策、法規(guī)、規(guī)章數(shù)量較多，不僅勞動和社會保障部頒布了有關(guān)規(guī)章制度，財政部、稅務(wù)總局、中國人民銀行、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、工商行政管理總局等部門也頒布了許多規(guī)章制度；不僅有國家級別的行政法規(guī)和部門規(guī)章，還有各類地方性法規(guī)和規(guī)章。這些法規(guī)、規(guī)章總體上還處于比較雜亂、重復(fù)甚至個別相互矛盾的情況，還需要一個梳理、統(tǒng)一和規(guī)范的過程。

3.2就業(yè)引導(dǎo)職責(zé)

就業(yè)同一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況密切相關(guān)，如何使整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)朝著有利于促進(jìn)就業(yè)、有利于就業(yè)增加和經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)的方向布局和發(fā)展，是政府促進(jìn)就業(yè)職責(zé)中的首要內(nèi)容，也是唯有政府才有能力予以承擔(dān)的職責(zé)。

3.2.1調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)國內(nèi)生產(chǎn)總值增量一定時，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是決定就業(yè)的一大變量，是影響就業(yè)量的一大基本因素[5]。第三產(chǎn)業(yè)由于其涉及范圍廣、網(wǎng)點(diǎn)分布多、與日常生活接觸密切、經(jīng)營方式靈活多樣，吸納勞動力的能力很強(qiáng)。第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性大于第二和第一產(chǎn)業(yè)。從今后的發(fā)展來看，要堅持以政府投入為導(dǎo)向、金融信貸為支撐，加大投入力度，推動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；要逐步推行壟斷性服務(wù)行業(yè)管理體制改革，實現(xiàn)投資主體的多元化；要重點(diǎn)發(fā)展那些潛力巨大、就業(yè)較多的新興第三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，持續(xù)發(fā)展商貿(mào)、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)；要研究第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，制訂和完善調(diào)整第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。

3.2.2調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非國有經(jīng)濟(jì)比重持續(xù)上升，在我國經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)擴(kuò)大中發(fā)揮了重大的作用。首先，非公有制經(jīng)濟(jì)可以不花費(fèi)政府資源吸納就業(yè)，特別是吸納公有制經(jīng)濟(jì)排出的大量勞動力，成為緩解就業(yè)壓力的一個有效渠道。其次，國有企業(yè)基本上維持著傳統(tǒng)的行政就業(yè)模式，其內(nèi)部的就業(yè)存量呈現(xiàn)剛性狀態(tài)，勞動力流動性差，因此，非公有制經(jīng)濟(jì)的就業(yè)彈性大于公有制經(jīng)濟(jì)。今后還要更進(jìn)一步引導(dǎo)、扶植、規(guī)范其發(fā)展，特別是要逐步打破在某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)Ψ枪兄平?jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入方面存在的行政性壟斷障礙；創(chuàng)造更有利于非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寬松環(huán)境，加強(qiáng)政府對非公有制經(jīng)濟(jì)在融資、稅收、服務(wù)等方面的支持；運(yùn)用政策手段引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)合作，推動技術(shù)進(jìn)步；建立非公有制經(jīng)濟(jì)就業(yè)示范點(diǎn)，尋找非公有制經(jīng)濟(jì)中的就業(yè)增長點(diǎn)，給予重點(diǎn)關(guān)注和支持[2]。

3.2.3調(diào)整企業(yè)組織規(guī)模結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)中小企業(yè)的發(fā)展。隨著大企業(yè)技術(shù)、管理水平的提高，其吸納勞動力的能力已經(jīng)非常有限，而且大企業(yè)的創(chuàng)辦并非易事，發(fā)展也需要一定的時間，解決就業(yè)問題主要還是要依靠中小企業(yè)。首先，中小企業(yè)在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢，發(fā)展速度快，可以源源不斷地為社會創(chuàng)造出新的工作機(jī)會，而且，用同樣投資創(chuàng)辦小企業(yè)要比創(chuàng)辦大企業(yè)提供更多的就業(yè)崗位。因此，中小企業(yè)的就業(yè)彈性大于大企業(yè)。所以，從就業(yè)的角度出發(fā)，在發(fā)展少數(shù)大企業(yè)的同時，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)極大多數(shù)的中小企業(yè)的健康發(fā)展。一是要對中小企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和扶植，為中小企業(yè)與大企業(yè)集團(tuán)創(chuàng)造一個平等競爭的市場環(huán)境；二是要構(gòu)建大中小企業(yè)之間的合理架構(gòu)，讓中小企業(yè)參與到大企業(yè)的分工和協(xié)作中，使中小企業(yè)成為大企業(yè)生產(chǎn)體系的延伸；三是要走有特色的中小企業(yè)發(fā)展之路，讓中小企業(yè)參與那些大企業(yè)不愿意或不可能涉足的多品種、小批量的行業(yè)或大企業(yè)還未嘗試的新興領(lǐng)域，鼓勵中小企業(yè)往“專、精、新”的方向發(fā)展。

3.3就業(yè)服務(wù)職責(zé)

就業(yè)服務(wù)，主要是通過創(chuàng)建一個統(tǒng)一的勞動力市場，為擇業(yè)人提供一個求職的平臺，幫助他們了解需求信息、提高就業(yè)能力。從我國目前的情況來說，開展就業(yè)服務(wù)要依托于一個市場、著力于一個機(jī)制。

3.3.1完善一個統(tǒng)一的、自由流動的、信息充分的、功能齊全的、運(yùn)作規(guī)范的勞動力市場。隨著就業(yè)體制的市場化發(fā)展，勞動力資源的市場化配置迫切需要有一個完善的勞動力市場，勞動力供求狀況同時反饋到這個市場。我國雖已實行市場化的就業(yè)機(jī)制，也建立了諸多的勞動力市場，但分割現(xiàn)象嚴(yán)重，各地區(qū)、各部門的勞動力市場不統(tǒng)一，這樣不僅阻礙了勞動力的自由流動，而且產(chǎn)生了重復(fù)建設(shè)的問題；此外，市場管理不規(guī)范，各類機(jī)構(gòu)良莠不齊，欺詐盛行，信譽(yù)度低；勞動信息平臺繁雜卻不健全，各項市場服務(wù)功能尚不完善。

對此，建設(shè)一個統(tǒng)一的、自由流動的、信息充分的、功能齊全的勞動力市場要做好：一要建立勞動力市場的統(tǒng)一運(yùn)作和分散管理，由于我國地域廣闊，建立一個具體的統(tǒng)一市場是不可行的，還是要依托設(shè)置于各地的市場建立起相互聯(lián)系的全國大市場，其中，通過運(yùn)用信息技術(shù)實現(xiàn)統(tǒng)一和自由流通，可考慮建設(shè)包括用工信息網(wǎng)、求職信息網(wǎng)、就業(yè)情況網(wǎng)、培訓(xùn)信息網(wǎng)在內(nèi)的數(shù)據(jù)庫，使供求情況得到及時反映和配給；二要發(fā)展“一站式”服務(wù)功能，現(xiàn)代化的勞動力市場必須具備求職求才登記、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、技能認(rèn)定、檔案管理、社會保險關(guān)系接續(xù)等整個流程的服務(wù)體系，使得與勞動就業(yè)相關(guān)的各種服務(wù)產(chǎn)品在這個市場中都能得到提供；三要實行政府主管和私人從業(yè)相結(jié)合的管理模式，由于勞動力市場內(nèi)容龐雜，所以應(yīng)當(dāng)由政府組建綜合性的市場機(jī)構(gòu)并制定基本活動準(zhǔn)則，具體的相關(guān)功能通過建立小機(jī)構(gòu)由私人經(jīng)營，這些私人機(jī)構(gòu)由政府進(jìn)行統(tǒng)一的審批和定期的檢查監(jiān)督。

3.3.2建立一個面向市場的、多層次的、多形式的新型勞動培訓(xùn)機(jī)制。在我國當(dāng)前存在著很大程度的結(jié)構(gòu)性失業(yè)的情況下，開發(fā)勞動力資源，使勞動力供給與需求相互匹配，顯得尤為重要。作為促進(jìn)就業(yè)的重要一環(huán)，我們要重新構(gòu)建勞動培訓(xùn)機(jī)制。一是要聯(lián)合力量，鼓勵多方辦學(xué)。鼓勵教育培訓(xùn)投資的多元化和多渠道，加強(qiáng)對民辦學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的政策支持和合理規(guī)范，探索政府部門、學(xué)校、企業(yè)、科研院所合辦培訓(xùn)的模式，鼓勵企業(yè)內(nèi)組建職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。二是要合理規(guī)劃，兼顧勞動培訓(xùn)的公益性和營利性。要立足服務(wù)和收費(fèi)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，規(guī)劃成本和收益合理的分配點(diǎn)，形成政府合理負(fù)擔(dān)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合理營利、培訓(xùn)人員合理繳費(fèi)的科學(xué)機(jī)制。如“政府購買培訓(xùn)成果”等方式[6]。三是要改革做法，不斷創(chuàng)新培訓(xùn)方式。根據(jù)現(xiàn)實需要發(fā)展多種教育和就業(yè)培訓(xùn)模式，建立就業(yè)前培訓(xùn)、失業(yè)培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)、在職培訓(xùn)等全方位的培訓(xùn)機(jī)制，特別是要注重理論知識培訓(xùn)與實踐操作技能訓(xùn)練的相結(jié)合[6]。四是要增強(qiáng)效果，使得培訓(xùn)真正成為就業(yè)的“加速站”。可由政府培訓(xùn)主管部門與各單位建立溝通機(jī)制，確定培訓(xùn)重點(diǎn)；也可以由政府牽線，讓企業(yè)根據(jù)需要同培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚至求職者簽訂培訓(xùn)就業(yè)合同，使培訓(xùn)和就業(yè)、用人工作一步到位。

3.4就業(yè)扶助職責(zé)

從社會角色看，作為一種權(quán)威性行政組織，政府應(yīng)當(dāng)是社會利益的協(xié)調(diào)者，也是財政再分配的主持者。因此，政府有關(guān)心和幫助社會中的“弱者”的責(zé)任，政府要積極扶助那些因某種原因而被排斥在現(xiàn)代化進(jìn)程以外、處于社會邊緣的弱勢群體能夠參與到分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的隊伍中來，使他們的生活狀況能隨著社會的進(jìn)步而不斷得到改善。如果簡單地下個定義，就業(yè)扶助的對象應(yīng)是非因個人主觀原因而在勞動市場中處于不利地位的群體。從廣義上來說主要包括下崗工人、失地農(nóng)民、殘疾人、文化偏低、技能單

一、轉(zhuǎn)崗困難的中老年人、長期失業(yè)的人以及婦女、少數(shù)民族（主要針對就業(yè)歧視）。

首先，對弱勢群體最直接的扶助方式就是進(jìn)行“政府購買”，由政府直接創(chuàng)造就業(yè)崗位。其實質(zhì)就是通過國民收入再分配，把一部分國民收入拿來用于就業(yè)崗位的創(chuàng)造，并把這些崗位分配給就業(yè)中的“弱者”。這些崗位通常包括公共工程項目、公益性崗位、社區(qū)保潔保綠、安全聯(lián)防、交通協(xié)勤等。但這種直接創(chuàng)造崗位的方式只能解決一小部分人的就業(yè)問題，更多的還必須依靠市場進(jìn)行吸納，由政府對就業(yè)的弱勢勞動力和吸納弱勢勞動力就業(yè)的企業(yè)實行各項優(yōu)惠政策，如，對自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)的弱勢勞動力提供小額貸款，由政府在一定時期內(nèi)貼息，幫助其解決創(chuàng)業(yè)起步階段的資金困難；對自主創(chuàng)業(yè)的弱勢勞動力免收各種行政審批手續(xù)費(fèi)用；對自主創(chuàng)業(yè)的弱勢勞動力和吸納弱勢勞動力就業(yè)的企業(yè)在一定時期內(nèi)實行減免稅措施；對吸納弱勢勞動力就業(yè)達(dá)一定時間的企業(yè)、內(nèi)部安置富余人員的不景氣企業(yè)提供社保補(bǔ)貼或其他補(bǔ)貼，等等。還有，發(fā)展特殊幫扶服務(wù)，由專職人員對特困的失業(yè)者提供專門的咨詢幫助和持續(xù)追蹤，進(jìn)行一段時間的扶助和指導(dǎo)，使其獲得就業(yè)能力[6]。

3.5失業(yè)保障職責(zé)

政府在想方設(shè)法促進(jìn)就業(yè)的同時，還必須承擔(dān)起托底的責(zé)任。由于失業(yè)的存在總是必然的，如何保障暫時未找到工作的人的生活來源問題，如何讓因在就業(yè)中處于劣勢而生活貧困的人能維持最低的生活水平，如何建立既有利于保障弱者又有利于促進(jìn)就業(yè)的失業(yè)保障制度，成為政府在促進(jìn)就業(yè)中不得不考慮的問題。近年來，各國失業(yè)保險法已經(jīng)從傳統(tǒng)的保障失業(yè)人員的基本生活，轉(zhuǎn)向?qū)⑹I(yè)保險金的支付重點(diǎn)放在促進(jìn)失業(yè)人員的就業(yè)培訓(xùn)與再就業(yè)獎勵上。