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我國正處于轉(zhuǎn)型期，正在經(jīng)歷著利益格局的調(diào)整、權(quán)力體系的變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化、人口流動(dòng)的加劇等一系列變化，加之全球文化的交匯與碰撞，又引發(fā)了社會(huì)文化的激蕩、傳統(tǒng)思想觀念的嬗變等。所有這些劇烈的變化造成了社會(huì)不穩(wěn)定因素的增多，中國因而進(jìn)入了危機(jī)頻發(fā)期。因此，黨的十七大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)要“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”。實(shí)際上，及時(shí)、妥善而有效地治理危機(jī)已成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國各級政府必須高度重視的重大挑戰(zhàn)，能否處理好社會(huì)危機(jī)事件直接關(guān)系到政府在公眾心目中的地位和形象，直接關(guān)系到中國的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，直接關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。綜觀我國危機(jī)治理的發(fā)展軌跡可以看出，它是一個(gè)由政府危機(jī)管理逐漸走向危機(jī)協(xié)同治理的過程。

一、陷入“國家或政府中心論”：中國危機(jī)管理的困境

在“9·11”事件影響下，經(jīng)歷了“非典”危機(jī)之后，危機(jī)管理已成為中國政府關(guān)注的重點(diǎn)和理論界研究的熱點(diǎn)。時(shí)至今日，在多方共同努力下，中國危機(jī)管理在理論與實(shí)踐上均取得了一定的成果。這一點(diǎn)可從近年來危機(jī)管理諸多研究成果的涌現(xiàn)及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的頒布與施行上反映出來。但由于中國危機(jī)管理理論研究起步晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，當(dāng)前尚存在理論上的困境和實(shí)踐上的難題。有學(xué)者曾將當(dāng)前國際危機(jī)管理的理論困境和實(shí)踐難題概括為三個(gè)方面：一是在危機(jī)管理體制上，存在著“集權(quán)化”和“分權(quán)化”的結(jié)構(gòu)性矛盾；二是在危機(jī)溝通上，存在著危機(jī)信息公開與封閉的倫理性沖突；三是在危機(jī)管理路徑上，存在著經(jīng)驗(yàn)主義與演繹主義的邏輯矛盾。還有學(xué)者將當(dāng)前中國危機(jī)管理存在的問題概括為八個(gè)方面：危機(jī)意識淡??；缺乏組織保障；各部門橫向協(xié)調(diào)不夠，資源共享程度低；對突發(fā)公共事件的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制不健全；危情行政透明程度不夠；危機(jī)管理缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略和政策規(guī)劃；缺乏法制保障；社會(huì)與公眾參與不夠。應(yīng)當(dāng)說，這些分析有一定道理，但就當(dāng)前中國危機(jī)管理而言，或難以簡單套用，或尚未抓住問題的關(guān)鍵。在筆者看來，從國家與社會(huì)關(guān)系的視角加以審視，當(dāng)前中國危機(jī)管理理論困境與實(shí)踐難題的本質(zhì)或根本原因在于理論研究和實(shí)踐均陷入了“國家或政府中心論”的窠臼。

對于危機(jī)管理，用以指導(dǎo)全國突發(fā)公共事件應(yīng)對工作的《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于工作原則的第三條明確規(guī)定：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)。在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，充分發(fā)揮專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的作用?！痹诮M織體系上，明確規(guī)定：“國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；必要時(shí)，派出國務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。”由此可見，當(dāng)前中國的危機(jī)管理是“以國家或政府為中心”的。這一點(diǎn)，也可從危機(jī)管理在中國理論研究和實(shí)踐中常被稱為“政府危機(jī)管理”這一點(diǎn)上得到佐證。這種“以國家或政府為中心”的危機(jī)管理必然會(huì)造成現(xiàn)實(shí)中危機(jī)管理主體單

一、社會(huì)力量參與不足等諸多問題，降低危機(jī)治理績效。必須指出，在危機(jī)治理機(jī)制中，政府毫無疑問應(yīng)占有主導(dǎo)地位。但是，危機(jī)不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對全社會(huì)整體能力的綜合考驗(yàn)。沒有全社會(huì)的積極參與和大力支持，僅靠政府的力量，想圓滿地解決危機(jī)是不可能的。也正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者指出，“有效的危機(jī)管理需要政府、公民社會(huì)、企業(yè)、國際社會(huì)和國際組織的協(xié)作”。實(shí)際上，單一的治理機(jī)制存在著諸多問題。無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會(huì)，都無法單獨(dú)承擔(dān)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的重任，因?yàn)樗鼈儽旧硪彩秋L(fēng)險(xiǎn)的制造者。若僅依靠國家或政府，會(huì)使危機(jī)的治理失效。

二、走出困境：革新危機(jī)治理范式與實(shí)現(xiàn)危機(jī)協(xié)同治理

既然中國危機(jī)管理的理論困境和現(xiàn)實(shí)難題的本質(zhì)或者說根源在于理論研究和實(shí)踐未擺脫“國家或政府中心論”的窠臼，那么，要走出困境，就必須跳出“國家或政府中心論”，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理范式革新。而要實(shí)現(xiàn)這種革新，首先要突破現(xiàn)有的理論視野，以一種科學(xué)的基礎(chǔ)理論指導(dǎo)實(shí)踐和理論研究。作為現(xiàn)代科學(xué)基礎(chǔ)理論的協(xié)同學(xué)理論和晚近興起的治理理論恰為我們提供了這種新的研究視角。

協(xié)同學(xué)是20世紀(jì)70年代聯(lián)邦德國斯圖加特大學(xué)理論物理學(xué)教授赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的一門新興的系統(tǒng)學(xué)科。協(xié)同學(xué)即“協(xié)同合作之學(xué)”，它是一門以研究不同系統(tǒng)中存在的某種共同本質(zhì)特征為目的的綜合性橫斷科學(xué)?，F(xiàn)代協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，那些“與外界有著充分物質(zhì)與能量交換的開放系統(tǒng)，它們從無序到有序的演化都遵循著共同的規(guī)律，即在一定條件下，由于構(gòu)成系統(tǒng)的大量子系統(tǒng)之間相互協(xié)同的作用，在臨界點(diǎn)上質(zhì)變，使系統(tǒng)從無規(guī)則混亂狀態(tài)形成一個(gè)新的宏觀有序的狀態(tài)”?？梢?，協(xié)同即“相互協(xié)調(diào)、共同作用”，它有助于整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定和有序，能從質(zhì)和量兩方面放大系統(tǒng)的功效，創(chuàng)造演繹出局部所沒有的新功能，實(shí)現(xiàn)力量增值。它反映了系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間結(jié)合力的大小和融合度的高低，是辯證唯物主義量變引起質(zhì)變哲學(xué)理論的生動(dòng)體現(xiàn)。

“治理”則是近年來國際社會(huì)科學(xué)中最時(shí)髦的術(shù)語之一。關(guān)于“治理”概念的界定，學(xué)界意見紛呈。在眾多關(guān)于治理的定義中，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對“治理”作出了如下界定：“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！焙喲灾爸卫硎枪俜降幕蛎耖g的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。

基于協(xié)同學(xué)理論和治理理論，筆者認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)政府在危機(jī)管理中的作用的同時(shí)，必須最大可能地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，努力拓寬社會(huì)參與渠道，形成全民動(dòng)員、集體參與、共渡難關(guān)的局面，群防群治，協(xié)同合作應(yīng)對危機(jī)，構(gòu)建社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)協(xié)同治理。這里，危機(jī)協(xié)同治理是指在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持下，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素參與合作，相互協(xié)調(diào)，針對潛在的和當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目的。具體來說，有如下四層內(nèi)涵：一是危機(jī)治理主體的多元性。除了政府之外，包括非政府組織、企業(yè)、家庭、公民個(gè)人在內(nèi)的所有社會(huì)組織和行為者都是危機(jī)治理的參與者。二是治理權(quán)威的多樣性。危機(jī)協(xié)同治理需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府，其他主體也可以在危機(jī)治理活動(dòng)中發(fā)揮和體現(xiàn)其權(quán)威性。三是強(qiáng)調(diào)各主體之間的自愿平等與協(xié)作。政府不只是依靠強(qiáng)制力，而是需要通過政府與非政府組織、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)團(tuán)體之間的協(xié)商對話、相互合作來建立伙伴關(guān)系，共同治理危機(jī)。四是危機(jī)協(xié)同治理的直接目的是有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，最終目的是最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

在危機(jī)協(xié)同治理過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等主體能夠充分利用各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持下，發(fā)揮出對危機(jī)治理“整體大于部分之和”的功效。正如恩格斯在《反杜林論》中所指出的那樣：“許多人協(xié)作，許多力量融合為一個(gè)總的力量，用馬克思的話來說，就造成‘新的力量’，這種力量和它的一個(gè)個(gè)力量的總和有本質(zhì)的差別?！币虼?，危機(jī)協(xié)同治理可以說是危機(jī)治理的理想范式。就當(dāng)前我國危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)狀況和未來需求來看，革新危機(jī)治理范式，實(shí)現(xiàn)危機(jī)協(xié)同治理，應(yīng)從以下五個(gè)方面著力：完善危機(jī)協(xié)同治理的法規(guī)制度，優(yōu)化危機(jī)協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系，加強(qiáng)危機(jī)協(xié)同治理的資源保障，搭建危機(jī)協(xié)同治理的信息平臺，培育危機(jī)協(xié)同治理的社會(huì)資本。令人欣慰的是，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》幾經(jīng)修改，已于2007年8月30日由十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過。細(xì)讀該法，可以發(fā)現(xiàn)，該法在強(qiáng)調(diào)政府在應(yīng)對突發(fā)事件中的責(zé)任、地位和作用的同時(shí)，明確規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”，注重構(gòu)建社會(huì)整體的突發(fā)事件應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。從這個(gè)意義上講，該法的出臺標(biāo)志著我國危機(jī)管理邁出了從“以政府為中心”的危機(jī)管理或“政府危機(jī)管理”向“危機(jī)協(xié)同治理”轉(zhuǎn)向的步伐。