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《水利經(jīng)濟雜志》2015年第三期

1財務管理的難點

該項目存在資金籌集、風險防控和投資效益分攤等難點和重點問題，為做好該項目財務管理工作，建設(shè)單位針對財務管理遇到的問題，開展深入的分析研究工作，探討解決問題的有效措施和方法，以促進工程建設(shè)的順利實施。

1．1資金籌集按照2008年第四季度價格水平，陶岔渠首樞紐工程初步設(shè)計批復投資85935萬元，扣除建設(shè)期貸款利息4127萬元后，靜態(tài)投資81808萬元，其中:樞紐工程投資53158萬元，主要資金來源為中央預算內(nèi)撥款和重大水利工程建設(shè)基金;電站投資28650萬元，資金來源為銀行貸款。受工程建設(shè)管理體制的影響，電站部分投資需要通過銀行貸款籌集，資金籌集難度較大，主要原因為:①淮委建設(shè)局不是陶岔渠首樞紐工程建設(shè)的項目法人，只是受水利部和國務院南水北調(diào)辦公室聯(lián)合委托的建設(shè)單位，只負責工程建設(shè)管理工作，不具備銀行貸款的資格;②銀行貸款需要由將來發(fā)電收入予以償還，而淮委建設(shè)局并不負責將來電站的運行管理，也不具備還款條件。

1．2風險防控陶岔渠首樞紐工程具有投資額大、建設(shè)內(nèi)容復雜、資金使用環(huán)節(jié)多的特點，致使資金運行存在較大風險。①因工程地質(zhì)和施工環(huán)境復雜、工程實施階段設(shè)計變更和工程變更，導致變更索賠定性存在一定程度的不確定性;②工程施工期正值價格上漲偏高時期，材料和人工費價格較大幅度上漲，超出了承包人的預期水平和承受能力，承包人試圖通過設(shè)計變更和索賠彌補損失;③近年來國家加強對工程安全、質(zhì)量和資金管理的要求，需增加第三方質(zhì)量檢測、蓄水前安全鑒定和工程造價審核等費用支出，以上均增加工程投資控制的難度。

1．3投資效益分攤2012年3月，國務院南水北調(diào)辦公室明確電站部分銀行貸款不計入南水北調(diào)工程投資規(guī)模。而在工程建設(shè)中，首先電站與陶岔渠首樞紐共同建設(shè)，樞紐和電站建設(shè)費用統(tǒng)一結(jié)算和支付，電站完成投資不易與樞紐部分予以區(qū)分;其次陶岔渠首樞紐工程屬于南水北調(diào)中線一期工程的組成部分，需與南水北調(diào)中線一期工程總體考慮計算確定供水價格。因此，需要選取科學的方法計算電站投資，合理分攤供水、灌溉和發(fā)電成本，為國家核定水價和電價，提供更為準確的依據(jù)。

2內(nèi)部控制設(shè)計

在財務管理的難點和重點分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合系統(tǒng)管理理論，將該工程財務管理視為一個體系，并細分為若干子系統(tǒng)，如資金籌集、成本(費用)管理、合同管理、價款結(jié)算管理、資產(chǎn)管理、完工財務決算管理、財務信息與績效評價等。在整個系統(tǒng)中，信息是系統(tǒng)控制的決定性因素，只有信息渠道暢通，內(nèi)容真實，才能對發(fā)現(xiàn)的偏差及時糾正。據(jù)此，財務人員研究設(shè)計了財務管理內(nèi)部控制的技術(shù)路線，主要是確定控制目標，設(shè)立控制環(huán)節(jié)，優(yōu)化控制流程，明確控制措施，以技術(shù)控制線路圖加以體現(xiàn)。

2．1確定控制目標控制目標既是財務管理的基本要求，又是實施內(nèi)部控制的最終目的，也是評價內(nèi)部控制的最高標準［1］。工程控制的目標就是保證工程質(zhì)量和進度、有效控制工程投資、提高資金使用效率，實現(xiàn)財務信息真實性和完整性要求。

2．2設(shè)立控制環(huán)節(jié)主要是控制容易發(fā)生偏差的業(yè)務環(huán)節(jié)，特別是關(guān)鍵控制點。該項目資金管理設(shè)有以下關(guān)鍵控制點:合同中有關(guān)結(jié)算和付款條款的約定;工程價款結(jié)算須經(jīng)過經(jīng)辦人審查、有關(guān)業(yè)務部門審核和單位領(lǐng)導簽批后，方可予以付款。付款審查的重點是審核價款結(jié)算資料是否齊全、請款手續(xù)是否符合相關(guān)程序，在以上條件均滿足的條件下，予以支付。該項目設(shè)立的投資控環(huán)節(jié)包括:初步設(shè)計報告編制控制;資金籌集控制;項目預算編制控制;合同與招投標控制;價款結(jié)算控制;完工財務決算控制。

2．3優(yōu)化控制流程該工程建設(shè)資金管理控制流程經(jīng)過優(yōu)化可以概述為:①記錄投資計劃(預算)、資金到位、合同和價款結(jié)算;②根據(jù)承包人的價款結(jié)算報告、合同中約定的結(jié)算條件、辦理資金支付;③財務部門登記賬簿，并出具年度財務報告和完工財務決算。

2．4明確控制措施因投資計劃(預算)下達、非經(jīng)營性資金到位、銀行貸款籌集、工程進度及合同付款記錄對于工程資金的控制來說都是非常重要的，特別是銀行貸款涉及提款額度和貸款利率，對工程建設(shè)成本影響較大。故建設(shè)單位為此建立了全面的項目財務管理信息系統(tǒng)，有效促進了財務信息的交流。

3財務管理的控制措施和方法

3．1財務管理的控制措施

3．1．1總體措施財務管理控制措施就是運用特定的方法、措施和程序，通過規(guī)范化的控制手段，對財務管理活動進行的控制和監(jiān)督［2］。根據(jù)工程建設(shè)的特點，建設(shè)單位加強對初步設(shè)計、招投標、建設(shè)實施和完工財務決算控制，最大限度地提高資金使用效益。①在初步設(shè)計階段做好經(jīng)濟評價，圍繞供水、灌溉和發(fā)電效益指標進行財務分析，對項目經(jīng)濟性和效益性進行科學的評價;②在招標階段，財務人員參與招標文件商務條款的審查，并提出合理化建議;③在施工過程中，按照合同條款進行層層把關(guān)，辦理工程價款結(jié)算;④完工結(jié)算時，認真細致地復核實物工程量、單價、取費標準，重點控制對設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證及其他增減變化工程量的確認，據(jù)此調(diào)整合同價款，辦理完工結(jié)算;⑤項目完工后，組織編制完工財務決算，并科學劃分樞紐工程和電站工程投資成本。通過以上措施，以有效控制工程投資。

3．1．2技術(shù)措施為實現(xiàn)該項目財務管理控制目標，還研究了以下技術(shù)措施:a．技術(shù)與經(jīng)濟相結(jié)合。在該項目建設(shè)中，建設(shè)單位注重技術(shù)與經(jīng)濟的有效結(jié)合，即在技術(shù)先進的基礎(chǔ)上保持經(jīng)濟的合理性，在經(jīng)濟合理性的基礎(chǔ)上保持技術(shù)的先進性。因此，財務人員加強了與技術(shù)人員、造價管理人員的溝通與協(xié)作，以有效控制工程投資。b．預算控制。預算控制是指在批準的概(預)算條件下，對項目所消耗的人力資源、物質(zhì)資源和費用開支進行管理，把各項費用控制在標準范圍之內(nèi)。預算控制目的是降低項目成本，提高投資效益。建設(shè)單位組織編制項目管理預算、價差報告和待運行管理報告，以利于工程投資預算管理。為有效控制工程成本，財務人員開展了銀行貸款提款額度、貸款利率和提款時間研究:①根據(jù)工程建設(shè)進度測算資金流量，研究編制銀行貸款按季分月用款計劃，降低資金存量;②在保證工程建設(shè)用款的前提下，延遲提款時間，降低貸款利息支出;③按照國家政策，在銀行貸款本金提款額和提款時間不變的情況下，在基準利率的基礎(chǔ)上，下浮銀行貸款利率，有效降低財務費用支出255.21萬元(見表1)。c．結(jié)算控制。工程價款結(jié)算控制是指依據(jù)合同約定，對工程預付款、工程進度款和完工結(jié)算款所進行的管理和監(jiān)督活動。工程價款結(jié)算控制目的是規(guī)范工程價款結(jié)算行為。因通過工程價款結(jié)算方式是工程投資支出的主要形式，且資金支付量較大，若程序和手續(xù)不科學和規(guī)范，易產(chǎn)生風險和的隱患。故為實現(xiàn)工程結(jié)算手續(xù)和程序的規(guī)范化，建設(shè)單位結(jié)合工程建設(shè)管理實際情況，研究制定了《工程價款結(jié)算表表樣》及編制說明。該規(guī)范從技術(shù)上有效解決財務管理中遇到的困惑和難題:①明確工程價款結(jié)算金額、扣款金額與支付金額三者之間的，有利于財務部門收集發(fā)票和開具轉(zhuǎn)賬支票;②有效解決項目概算、會計核算和工程量清單三者之間長期以來口徑不一致的矛盾關(guān)系，有利于財務部門進行會計核算，為編制完工財務決算奠定基礎(chǔ);③進一步明確標識招標工程量清單項目、設(shè)計變更項目和索賠項目三者之間的關(guān)系，有利于清晰區(qū)分結(jié)算項目構(gòu)成，便于投資控制分析;④采用完工比例法，有利于動態(tài)考核合同執(zhí)行情況;⑤進一步明確建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位在工程價款結(jié)算中的權(quán)責關(guān)系。該規(guī)范可完整反映工程價款結(jié)算的全部信息，具有較強的技術(shù)性、創(chuàng)新性和實用性。d．決算控制。完工財務決算控制是指明確和約束編制責任主體、編制期限和編制內(nèi)容的管理活動。完工財務決算控制目的是提高完工財務決算編制質(zhì)量和工作效率。完工財務決算是綜合反映陶岔渠首樞紐工程建設(shè)成果和財務情況的總結(jié)性文件，是新增交付使用資產(chǎn)價值、辦理資產(chǎn)移交、項目驗收的重要依據(jù)［3］。為做好完工財務決算編制工作，針對陶岔渠首樞紐工程資金來源有非經(jīng)營性投資和銀行貸款，投資構(gòu)成有樞紐投資和電站投資，工程效益有供水、灌溉和發(fā)電的特點，建設(shè)單位組織開展完工財務決算編制的技術(shù)研究工作。主要內(nèi)容有:編制工作方案、確定基準日期、完工財務清理和投資效益分攤等，力圖解決完工財務決算編制工作中遇到的有關(guān)技術(shù)難題。根據(jù)研究結(jié)果，①編制陶岔渠首樞紐工程完工財務總決算;②劃分樞紐和電站投資相應部分的財務決算;③計算劃分后的樞紐投資成本，為南水北調(diào)中線工程計算供水、灌溉成本提供依據(jù);④電站投資成本確定后，計算確定供電成本，為核定上網(wǎng)電價提供依據(jù)。通過完工財務決算編制的控制措施，提高了完工財務決算編制質(zhì)量和工作效率。e．固定資產(chǎn)控制。固定資產(chǎn)控制是指對工程建設(shè)最終形成固定資產(chǎn)所進行分類、計價和登記的管理活動［4］。為全面反映和準確核算工程形成的固定資產(chǎn)價值，針對陶岔渠首樞紐工程固定資產(chǎn)類別差異大、計價復雜、數(shù)量多的特點，財務人員研究編制了《陶岔渠首樞紐工程固定資產(chǎn)目錄》，采用科學的方法，確定固定資產(chǎn)范圍、類別劃分、計價原則和編碼規(guī)則。將工程資產(chǎn)按屬性分為房屋、建筑物、設(shè)備和其他工程資產(chǎn)四大類，各大類又按照屬性或功能往下細分成若干小類。該技術(shù)措施細化了固定資產(chǎn)的管理，提高了固定資產(chǎn)的管理水平。

3．2財務管理的控制方法陶岔渠首樞紐工程具有建筑工程、發(fā)電設(shè)備、電氣設(shè)備、自動化控制和通信工程等內(nèi)容，具有財務核算對象情況復雜、專業(yè)性強的特點。因此，為做好財務管理工作，建設(shè)單位開展了財務管理控制方法研究，并指導實際工作。

3．2．1制度控制制度控制是指通過建立和完善單位內(nèi)部控制制度，并約束財務收支活動的一種控制形式。制度控制在工程建設(shè)中起到重要的引領(lǐng)和規(guī)范作用。建設(shè)單位按照職責分工與授權(quán)批準控制制度的要求，研究確定相關(guān)部門和崗位的職責權(quán)限，使得不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。建立和完善財務報銷及費用審批、工程價款結(jié)算和投資控制獎懲規(guī)定，以制度控制確保項目建設(shè)管理工作規(guī)范運行，財務支出真實、合法。

3．2．2合同及招標控制在工程建設(shè)管理體制中，建設(shè)的行為主體是建設(shè)單位，建設(shè)單位通過招標的方式擇優(yōu)選擇勘察、設(shè)計、施工、咨詢、監(jiān)理、材料設(shè)備供應等單位，并與之簽訂合同，通過合同明確各方的權(quán)利與義務關(guān)系［5］。因此，合同及招標控制是工程建設(shè)管理的有效手段和方法，其目的是規(guī)范和約束工程建設(shè)參建單位的權(quán)利與義務關(guān)系，也為財務管理提供了前提和基礎(chǔ)。建設(shè)單位根據(jù)陶岔渠首樞紐工程的特點，科學、合理劃分標段，對列入政府采購目錄和標準的辦公設(shè)備，通過政府采購方式，擇優(yōu)選擇供貨商。財務人員對招標文件和政府采購合同涉及工程價款結(jié)算、預付工程款、履約擔保和質(zhì)量保證金等與財務管理有關(guān)的條款進行合規(guī)性和可操作性審查，并提出建議，以有效防范財務風險。另外，根據(jù)該項目合同數(shù)量較多的特點，避免合同與合同之間的串戶現(xiàn)象發(fā)生，對合同進行統(tǒng)一編號管理，并按單個合同進行結(jié)算與支付的方式，建立財務部門與合同管理部門信息溝通機制，有效地促進財務管理工作。

3．2．3資金支付控制資金支付控制是指對資金支付程序和手續(xù)所進行的規(guī)范化管理。資金支付控制的目的是實現(xiàn)資金安全。因資金支付處于建設(shè)資金流程的末端，若發(fā)生資金支付差錯，進行糾正異常困難，并帶來財務管理工作的被動。故建設(shè)單位開展建設(shè)單位管理費、技術(shù)咨詢費和工程價款結(jié)算支付程序和手續(xù)的分類研究，針對不同類別款項，明確其具體規(guī)范要求。另外，合同結(jié)算價款須支付到合同約定的戶名及賬號，收款單位變更戶名、開戶銀行及賬號，應出具蓋有其法人公章、法定代表人簽字的書面證明，確保變更手續(xù)完備，以確保資金支付的準確性。

3．2．4工程變更與索賠控制工程變更包括工程量變更、工程項目變更、進度計劃變更、施工條件變更等。工程索賠是在承包合同履行中，當事人一方由于另一方未履行合同所規(guī)定的義務或者出現(xiàn)了應當由對方承擔的風險而遭受損失時，向另一方提出賠償要求的行為［6］。工程變更與索賠控制是指就施工合同變更、損失賠償或者補償所進行的管理活動。因陶岔渠首樞紐工程施工環(huán)境、現(xiàn)場條件發(fā)生了變化，工程建設(shè)期間恰逢建筑材料、人工費價格漲幅較大，受此影響，成本及費用支出均超出了承包人的預期水平和承受能力，不可避免地發(fā)生變更和索賠。故需加強變更與索賠管理的控制:①研究制定工程變更與索賠的管理辦法;②分析引起變更與索賠事項的因素，根據(jù)崗位職責分工做好變更與索賠管理工作;③對變更與索賠事項進行分類，按照職責及權(quán)限，分別由相應管理權(quán)限的單位予以審批。在工程建設(shè)中，建設(shè)單位通過開展財務管理措施和方法研究工作，有效解決資金籌集、投資控制、效益分攤和風險防控等難點和重點問題，有效防范資金風險，實現(xiàn)“資金安全”目標，有效控制了工程投資，提高了投資效益。

4工程財務管理存在的問題

雖然在陶岔渠首樞紐工程建設(shè)中，通過開展財務管理措施和方法研究工作，取得了良好的成效，但仍存在一些問題和不足之處，有待于進一步完善和解決，以利于更好地發(fā)揮財務管理為工程建設(shè)提供良好保障和促進的作用。根據(jù)2008年11月財政部、國家稅務總局等有關(guān)固定資產(chǎn)、設(shè)備購置方面的稅收規(guī)定，目前，陶岔渠首樞紐工程電站設(shè)備購置是按照《國有建設(shè)單位會計制度》進行會計核算，進項稅額已計入工程總投資，未單獨設(shè)置“應交稅金—進項稅額”科目，這符合南水北調(diào)工程投資控制獎懲考核的要求，但不利于將來電站發(fā)電收入銷項稅額的抵扣，需要國務院南水北調(diào)辦公室予以明確，使之既符合投資控制獎懲考核的要求，也能滿足將來發(fā)電收入銷項稅額抵扣的要求。

作者：劉建樹 張克聽 單位：淮河水利委員會治淮工程建設(shè)管理局 深圳大學經(jīng)濟學院