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國際上，大部分國家和地區(qū)自然資源分為公有和私有，以公有為主。自然資源公有實行分級所有、分級管理。如美國，土地面積約35%屬于聯(lián)邦政府，55%屬于私人或公司所有，3%為印地安部族的領(lǐng)地，7%屬于州和地方政府。美國內(nèi)政部土地管理局管理了大約15.1億畝的公共土地和42.5億畝的聯(lián)邦地下礦產(chǎn)資源。在加拿大，公有土地（皇室土地）又分為聯(lián)邦所有和省政府所有。加拿大89%的土地為皇室土地，由聯(lián)邦政府和省政府共同管理。聯(lián)邦政府管理的皇室土地占國土面積的41%，省政府管理的皇室土地為48%。這些國家和地區(qū)，在公有自然資源資產(chǎn)管理方面，各有特色，有諸多可借鑒的地方。

一、自然資源資產(chǎn)管理是自然資源管理的重要內(nèi)容，相對獨立

資產(chǎn)管理的目的是為公眾、政府提供最佳利益。這方面，美國、加拿大是典型代表。2010年后，因資源開采管理、收益、監(jiān)督職責(zé)不清晰，美國將礦產(chǎn)資源管理局中的資產(chǎn)管理職能分離出來，單獨設(shè)立自然資源收益辦公室，直接向負(fù)責(zé)政策、管理和預(yù)算的部長助理負(fù)責(zé)，自然資源權(quán)益辦公室直接負(fù)責(zé)礦產(chǎn)和原油開采的權(quán)利金征收和征稅。加拿大自然資源部負(fù)責(zé)征收聯(lián)邦管轄的能源和礦產(chǎn)資源的權(quán)利金并對其使用也納入管理，構(gòu)建了全面的能源和資源監(jiān)管體制框架。加拿大公共服務(wù)和采購部負(fù)責(zé)公有土地的管理，政府在公共工程和服務(wù)部設(shè)立不動產(chǎn)處，作為加拿大不動產(chǎn)管理的“大管家”。加拿大公共服務(wù)和采購部設(shè)立聯(lián)邦土地國有公司，實現(xiàn)對其管理的公有土地的經(jīng)營，是一種管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的模式。該土地開發(fā)公司作為加拿大特定財產(chǎn)的資產(chǎn)管理人，為加拿大公眾提供最佳資源價值，為社區(qū)提供和諧環(huán)境，為政府提供最佳利益。

二、自然資源資產(chǎn)納入財務(wù)管理體系

將自然資源納入財務(wù)管理，作為國家履行職責(zé)的財力基礎(chǔ)，在財政部門下設(shè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)管理。在日本、韓國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國家，都將自然資源納入了財務(wù)管理，并由財政部門負(fù)責(zé)。澳大利亞聯(lián)邦政府把自然遺產(chǎn)和土地資源統(tǒng)一納入到國有財產(chǎn)的框架體系之中，并成立財政與行政管理部，負(fù)責(zé)這些資源資產(chǎn)的處置管理。在日本，國有財產(chǎn)是國家履行其職責(zé)的財力基礎(chǔ)。日本的自然資源資產(chǎn)主要實行靜態(tài)管理，根據(jù)日本《國有財產(chǎn)法》的分類標(biāo)準(zhǔn)，日本的國有財產(chǎn)分為行政財產(chǎn)和普通財產(chǎn)兩大類。三、獨立的公有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在國際上，另一種公有自然資源資產(chǎn)的管理方式是設(shè)立獨立的公有管理經(jīng)營部門，典型代表是英國皇家財產(chǎn)局。英國的土地屬于皇家所有，需要一個機(jī)構(gòu)來管理英國皇家土地財產(chǎn)，一方面支撐皇室支出，另一方面也要更好地提高財產(chǎn)價值，增加政府財政收入，故皇家財產(chǎn)局是英國財政管理系統(tǒng)的重要組成部分。在能源方面，英國皇家財產(chǎn)局為英國提供了多樣化的能源，包括風(fēng)能、海底碳的捕獲和儲存、天然氣儲存，波浪和潮汐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及項目管理等。英國大約有14.6萬公頃皇家地產(chǎn)，包括草地、可耕地、林地和泥炭地區(qū)，還擁有國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)與具有特殊科學(xué)價值的地點。獨立的管理機(jī)構(gòu)保證了管理的有效性和合法性。

三、對我國自然資源資產(chǎn)管理的啟示

我國的自然資源資產(chǎn)管理也是朝著“山水林田湖草”綜合管理方向發(fā)展的。我國是一個實行公有制的國家，自然資源資產(chǎn)具有特殊性和復(fù)雜性。自然資源資產(chǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，還有生態(tài)、政治、文化、社會屬性，自然資源資產(chǎn)管理必須在“五位一體”上綜合考慮，必須在解決自然資源所有者不到位、所有者權(quán)益不落實等問題的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“所有者和監(jiān)管者分開設(shè)置”的目標(biāo)，分別設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”和“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。

一是確定自然資源資產(chǎn)的范圍。盡管我國現(xiàn)行憲法第9條第1款規(guī)定了“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。但這一條是一個開放性的規(guī)定，自然資源資產(chǎn)管理是否僅僅包括能進(jìn)入財產(chǎn)法秩序、人類能夠控制并具有經(jīng)濟(jì)價值或生態(tài)價值的自然資源資產(chǎn)？若如此，那些未進(jìn)入財產(chǎn)法秩序的、人類可以開發(fā)利用的自然資源等又由誰來管理？

二是樹立自然資源資產(chǎn)分類管理觀念。因每種資源的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性，尤其是公共性強(qiáng)度、排他性不同，必須尊重不同種類自然資源的各自屬性及種類相互轉(zhuǎn)化的可能。不同的自然資源種類產(chǎn)權(quán)規(guī)制方式不同，追求的管理目標(biāo)也不一樣，優(yōu)化自然資源配置的方式也不同。一類是經(jīng)濟(jì)屬性強(qiáng)的自然資源，可由財產(chǎn)法約束，由國家獨占并獲取其財產(chǎn)收益。針對這類自然資源，重點是要處理好政府和市場的關(guān)系，既要保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體自主經(jīng)營管理的權(quán)利，同時又要公平合理分配收益。另一類是生態(tài)屬性強(qiáng)的自然資源，名義上歸國家所有，實質(zhì)上為社會公眾服務(wù)的資源，具有重要生態(tài)價值，國家僅是社會公眾的代表進(jìn)行資源的管理和保護(hù)，不能獨占或自由處分，這類自然資源的排他性并不強(qiáng)，但公共性更強(qiáng)，是一種共用的自然資源。在這里也需要區(qū)分是否能進(jìn)入財產(chǎn)法領(lǐng)域，如果不能進(jìn)入財產(chǎn)法領(lǐng)域，僅僅是為公眾共用的自然資源，需要根據(jù)傳統(tǒng)和習(xí)慣確定自然資源產(chǎn)權(quán)，保障公民自由、直接、非排他性免費享有。

三是完善自然資源產(chǎn)權(quán)體系。一方面，針對不同的資源，創(chuàng)新政府配置資源方式。另一方面，確定分級行使所有權(quán)的全民所有自然資源資產(chǎn)的原則、自然資源資產(chǎn)清單、收益分配機(jī)制和財政支出體系。按照“分級行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)”的原則，在中央和各級地方政府之間分別建立自然資源國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理委員會，并由這個委員會來對本級人大或其常委會所批準(zhǔn)設(shè)立或委托的自然資源資產(chǎn)經(jīng)營管理公司進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督和管理。最后，要完善自然資源使用權(quán)利體系，推動自然資源使用權(quán)交易為中心的市場建設(shè)，加強(qiáng)公共資源交易平臺建設(shè)，完善交易規(guī)則，促進(jìn)交易公開透明。稀缺資源的有效分配是解決資源短缺問題的關(guān)鍵之一，必須繼續(xù)擴(kuò)大自然資源使用權(quán)交易的范圍，除具有重要生態(tài)功能及農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)必需的資源外，可推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離，明確自然資源所有權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能。

四是優(yōu)化資產(chǎn)收益分配機(jī)制和自然資源權(quán)利保護(hù)救濟(jì)機(jī)制。自然資源國家所有即全民所有的根本，就在于收益如何體現(xiàn)在真正為人民謀幸福上。資產(chǎn)收益全部上繳國庫之后的初次分配和再次分配要考慮公平和效率原則，服務(wù)于社會公共服務(wù)，服務(wù)于生態(tài)保護(hù)。面對權(quán)利受到侵害的情形，必須有及時高效便捷的救濟(jì)途徑，特別是對于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)權(quán)益的救濟(jì)途徑、生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、客體、方式以及資金來源等問題。

五是完善自然資源資產(chǎn)法律法規(guī)。制定自然資源資產(chǎn)法，明晰自然資源資產(chǎn)取得的方式、種類、類型，確定行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體和管理機(jī)構(gòu)，管理的基本原則、不同類型財產(chǎn)的界定及處分自然資源資產(chǎn)時的限制和程序、調(diào)查登記制度、統(tǒng)計報告制度、執(zhí)法監(jiān)督等。制定自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)法，明確自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)的方式，通過租賃、入股或者其他方式，明確不同類型自然資源資產(chǎn)價值的確定方式、合同期限、合同的終止續(xù)簽以及違反合同對雙方當(dāng)事人的法律措施等。

六是健全自然資源資產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督體制。充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、智能位置服務(wù)等新技術(shù)，加強(qiáng)中央行使自然資源國家所有權(quán)部門對地方行使自然資源所有權(quán)部門的監(jiān)督，包括是否按照中央制定的自然資源資產(chǎn)政策行使所有權(quán)、業(yè)務(wù)上履職情況等的監(jiān)督。

作者：陳靜；陳麗萍；吳初國 單位：均供職于國土資源部信息中心