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第1篇

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調(diào)

近年來我國在各個方面都獲得了較大的發(fā)展，成績斐然，同時很多問題也在發(fā)展的過程中顯現(xiàn)出來。土地資源匱乏是社會發(fā)展中的重要問題，社會諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開土里的利用。因此怎樣解決社會發(fā)展中的土地資源匱乏問題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關(guān)部門的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進經(jīng)濟涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，因此相關(guān)部門應(yīng)當促進鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，為土里使用提供科學(xué)依據(jù)具有重要意義。

一、鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析

第一，具有不同的規(guī)劃時間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐期限，而鄉(xiāng)級規(guī)劃的時間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內(nèi)容重點。建設(shè)用地的布局和分類的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點，生產(chǎn)設(shè)施用地規(guī)劃、公共設(shè)施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內(nèi)容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的重點，城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間管制、基本農(nóng)田的調(diào)整和布局等是其主要內(nèi)容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級土地的分類標準，而村級的分類標準是土地使用性質(zhì)，各自的種類數(shù)也不同[1]。

二、鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析

（一）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突

鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對建設(shè)用地的數(shù)量進行限制；對可占用更低的數(shù)量和位置進行限制。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對鎮(zhèn)的建設(shè)標準、發(fā)展規(guī)模等進行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級分解和用地指標是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。進而使得鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對建設(shè)用地指標無法達成一致[2]。

（二）鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)協(xié)作力度不夠

目前，城鄉(xiāng)建設(shè)部門是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責任主體，土地管理部門是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的責任主體。兩個編制主體級別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導(dǎo)單位，并在各自的體系內(nèi)完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個規(guī)劃編制主體實行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現(xiàn)一個編制主體根據(jù)另一個編制主體的規(guī)劃成果進行套核的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)規(guī)程存在差異

由不同的規(guī)劃主體負責鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會導(dǎo)致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計口徑不同?！舵?zhèn)規(guī)劃標準》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測的依據(jù)，流動人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應(yīng)人口規(guī)模內(nèi)涵不同而產(chǎn)生不同。同時控制性人均指標也因為人口統(tǒng)計基數(shù)不一致而難以銜接。第二，用地分類和范圍統(tǒng)計標準不一致。行政區(qū)劃為范圍是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計用地數(shù)據(jù)的依據(jù)，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類用地的統(tǒng)計范圍。兩項規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計范圍，使得同種地類具備不同的數(shù)量。另外，不同的分類體系也是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問題，使得各種地類的認定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容的不協(xié)調(diào)和不可比。

三、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)級土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑

（一）對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進行統(tǒng)籌

從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的特點，因規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內(nèi)容無法充分考慮局部利益，進而為規(guī)劃的實施設(shè)置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實際情況是進行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎(chǔ)，相對于鄉(xiāng)級規(guī)劃更加貼切實際，有利于規(guī)劃的具體落實。鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產(chǎn)生，具備發(fā)展和保護兩個不同目的使得兩者在實施中被對方牽制。因鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據(jù)。

（二）加強鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作

現(xiàn)階段兩個相對獨立的同級部門對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進行編制，兩項規(guī)劃無法協(xié)調(diào)的重要原因在于兩個編制主體缺乏有效溝通。對土地管理部門和城鄉(xiāng)建設(shè)部門進行合并是解決這個問題的根本辦法。例如在我國深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現(xiàn)階段較為可行的辦法是加強不同編制主體間的溝通，強化兩個的協(xié)作。具體包括以下幾個方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對規(guī)劃成果和規(guī)劃現(xiàn)狀的資料進行溝通，資料應(yīng)體現(xiàn)為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過程中，兩方編制主體應(yīng)當安排人員參與對方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對草案的審查應(yīng)由雙方的技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)共同進行，逐個核對控制性和原則性的內(nèi)容，修正兩項規(guī)劃沖突的地方。

（三）對編制方法進行完善

鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)的根源在于具有不同的技術(shù)規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二，選擇預(yù)測模型預(yù)測人口時，應(yīng)當在充分考慮地區(qū)情況的基礎(chǔ)上綜合分析多種預(yù)測模型，使預(yù)測的準確性得到有效提高。第三，協(xié)調(diào)兩項規(guī)劃的難點在于用地的分類，用地標準、分類標準、統(tǒng)計范圍不一致是其主要體現(xiàn)。應(yīng)當以兩項規(guī)劃使用的標準為基礎(chǔ)，對兩者同時使用的新標準進行制定。而用地標準則應(yīng)當依據(jù)村鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實情況具體確定[3]。

四、對《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究

鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現(xiàn)轄23各行政村，1個社區(qū)，230個村民小組。2005年常住問口為4.8萬人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬。鄭店2005年規(guī)劃數(shù)據(jù)如圖1所示。

為了實現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對接情況如圖2所示。通過鄭店對兩規(guī)的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了對土地的 有效利用。

結(jié)語：

現(xiàn)實中，我們應(yīng)當從保護和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據(jù)規(guī)劃要求，有效解決兩項規(guī)劃中的用地問題。使規(guī)劃目標、各類用地邊界、數(shù)據(jù)口徑等在兩項規(guī)劃中實現(xiàn)統(tǒng)一，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

參考文獻：

[1]鄶艷麗，劉海燕. 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現(xiàn)狀、存在問題及完善措施探討[J]. 規(guī)劃師，2010，（09）：69-74.

第2篇

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)村居民點;規(guī)模調(diào)控;對策

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

當前中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化速度是世界同期城鎮(zhèn)化平均速度的兩倍左右，預(yù)計這一快速發(fā)展態(tài)勢將持續(xù)到2050年甚至更長的時間。按照健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，隨著每年大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)相應(yīng)減少[1]。由于我國農(nóng)村人均建設(shè)用地指標大大高于城市，因此從理論上講，隨著城市化水平的不斷提高，農(nóng)村與城市的建設(shè)用地總量應(yīng)該呈下降態(tài)勢[2]。然而，權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002～2006年，中國的農(nóng)村總?cè)丝趶?8 241萬人減少到73 742萬人（依據(jù)戶籍統(tǒng)計資料，包含居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口），村莊建設(shè)用地總量沒有相應(yīng)減少，反而從2002年的1 636 萬hm2增加到2006年1 653萬hm2?，F(xiàn)階段村莊規(guī)模調(diào)控受到區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標、土地利用規(guī)劃對建設(shè)用地總量控制、村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求等多種因素的制約[3，4]，依據(jù)不同目標所確定的村莊規(guī)模在實施層面尚存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。本研究擬分析村莊規(guī)模調(diào)控的影響因素及其相互間的制約關(guān)系，并提出多目標約束下村莊規(guī)模調(diào)控對策建議。

1 村莊規(guī)模調(diào)控面臨的主要問題

1.1 村莊用地規(guī)模持續(xù)增長與城鎮(zhèn)化進程的矛盾

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，伴隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和城市建設(shè)用地規(guī)模的增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)出現(xiàn)減少的趨勢。而實際上，由于農(nóng)村人口市民化速度遠遠滯后于城鎮(zhèn)化速度，村鎮(zhèn)規(guī)劃所預(yù)測的農(nóng)村建設(shè)對土地需求大于健康城鎮(zhèn)化的期望值，導(dǎo)致了村莊用地規(guī)模和城鎮(zhèn)用地規(guī)模同步持續(xù)增長，村莊建設(shè)規(guī)?？s減的調(diào)控目標難以實現(xiàn)[5]。

1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃難以銜接

現(xiàn)行的村鎮(zhèn)規(guī)劃確定建設(shè)用地規(guī)模的方法是在國家或地方規(guī)定的人均用地指標范圍內(nèi)，以現(xiàn)狀人均用地指標為基準，結(jié)合人口增長和社會經(jīng)濟發(fā)展需求來確定的，是以需求為出發(fā)點確定村莊規(guī)?？刂颇繕?。而土地利用規(guī)劃是從耕地保護的目標出發(fā)，根據(jù)耕地總量動態(tài)平衡的總體保護要求，自上而下逐級分配建設(shè)用地增長指標，而且指標分配優(yōu)先用于滿足大中型城市建設(shè)用地增長的需要。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴重滯后，還存在大量城市-農(nóng)村兩棲人口群體，因此村莊用地規(guī)模增長的需求不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護目標產(chǎn)生矛盾。

1.3 村莊建設(shè)用地指標調(diào)整難以實施

現(xiàn)階段農(nóng)村居民點人均用地指標過大，村莊和集鎮(zhèn)土地浪費和閑置的現(xiàn)象非常普遍。村鎮(zhèn)規(guī)劃雖然對人均建設(shè)用地標準依照國家和地方標準進行了控制和調(diào)整，但村鎮(zhèn)建設(shè)是一個逐步推進的過程，現(xiàn)階段村莊和集鎮(zhèn)住宅更新以農(nóng)戶自行建設(shè)為主，再加上受建設(shè)現(xiàn)狀的限制，實際上通過對原有村莊的更新改造實現(xiàn)指標的調(diào)整需要經(jīng)歷長期的過程[6]。而村鎮(zhèn)規(guī)劃方案缺少對這一過程設(shè)計可操作的實施步驟和控制方法，導(dǎo)致規(guī)劃難以實施，實際建設(shè)偏離規(guī)劃目標。

2 村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素

2.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標

隨著城鎮(zhèn)化過程的推進，區(qū)域生產(chǎn)力布局不斷進行調(diào)整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調(diào)整和優(yōu)化過程。村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控目標應(yīng)該與區(qū)域空間布局調(diào)整規(guī)劃保持一致，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點建設(shè)、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內(nèi)村莊規(guī)模調(diào)控的總體目標。

2.2 土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標

土地利用規(guī)劃的基本目標是實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模平衡政策，即城市建設(shè)用地增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據(jù)此項原則所確定的建設(shè)用地減量指標將根據(jù)土地利用規(guī)劃的指標分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進行分配，并作為村莊規(guī)模調(diào)控的基本約束條件。

2.3 村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求

村鎮(zhèn)規(guī)劃對未來農(nóng)村居民點建設(shè)用地需求量預(yù)測一般按人均用地定額指標法，計算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標年村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標年村鎮(zhèn)人口數(shù)量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標（m2/人）。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數(shù)量難以實現(xiàn)理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉(zhuǎn)移和縮減，農(nóng)村居民點建設(shè)用地的減少只能依賴對人均用地指標的縮減。按照現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，人均用地指標的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求來看，尚存在著對建設(shè)用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素之一。

3 各影響因素的相互制約關(guān)系解析

3.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展目標對村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展目標對村莊人口規(guī)模調(diào)控主要通過制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級控制并落實區(qū)域城鄉(xiāng)居民點布局調(diào)整目標，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)居民點等級規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點空間布局調(diào)整進行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)模控制的基本依據(jù)。村莊建設(shè)用地需求量預(yù)測采用人均用地定額指標法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標通過人口指標制約村莊建設(shè)用地需求預(yù)測量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標對村莊人口規(guī)模的制約關(guān)系如圖1所示。

3.2 土地利用規(guī)劃控制目標對村莊建設(shè)用地規(guī)模的制約

土地利用規(guī)劃通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的保護目標。農(nóng)村居民點依靠空心村整治、遷村并點等挖潛形式實現(xiàn)用地的集約化利用和規(guī)?？s減，并與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量掛鉤，從而保障城市建設(shè)、區(qū)域各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的增量指標。因此土地利用規(guī)劃通過制定耕地增量、建設(shè)用地減量等指標對村莊建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控起到制約作用。

3.3 村莊發(fā)展需求對村莊規(guī)模調(diào)控的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，村莊戶籍人口難以實現(xiàn)理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標法預(yù)測的村莊建設(shè)用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地控制指標之間一般會有一定的差距，兩者的平衡需要通過對人均用地指標的調(diào)整來實現(xiàn)。在村莊建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對人均用地指標進行調(diào)整，需要通過遷村并點、空心村治理、新村建設(shè)等手段，以提高土地利用的集約度來實現(xiàn)村莊建設(shè)用地需求與供給的平衡。

4 村莊用地規(guī)模調(diào)控對策建議

4.1 實現(xiàn)多目標的對接和平衡

在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標、土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標、村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求等多目標約束之下，村莊人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模相互對接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障?；谝陨细饔绊懸蛩氐南嗷ブ萍s關(guān)系分析，構(gòu)建如下多目標平衡模型（圖2）。

4.2 以完善的實施方案作支撐

一般來說，根據(jù)土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調(diào)控顯然在實施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過劃定村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)邊界、規(guī)?？刂七吔绾蛿U展邊界，實現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標調(diào)整與土地利用規(guī)劃用地控制目標的彈性對接。如圖3所示，規(guī)?？刂七吔绶秶鷥?nèi)為允許建設(shè)區(qū)，現(xiàn)狀邊界與規(guī)模控制邊界范圍之間為規(guī)?？s減調(diào)控區(qū)域，擴展邊界范圍內(nèi)為限制建設(shè)區(qū)（設(shè)定條件、彈性過渡），擴展邊界之外為禁止建設(shè)區(qū)。

鄉(xiāng)村居民點格局存在布局散亂、占地超標、大量閑置等一系列問題，對耕地保護造成了極大壓力。科學(xué)地調(diào)控村莊發(fā)展規(guī)模對緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應(yīng)該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調(diào)控目標，制定村莊人均建設(shè)用地調(diào)整指標，結(jié)合村莊人口發(fā)展對用地的需求，通過遷村并點、空心村整治等技術(shù)手段提高村莊建設(shè)的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調(diào)整彈性分步實施方案。

參考文獻：

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第3篇

關(guān)鍵詞:村鎮(zhèn);建設(shè)用地管理;問題原因;對策

中圖分類號：F292文獻標識碼： A

城市化作為現(xiàn)代化進程的標志之一已經(jīng)得到國際社會的普遍認可。改革開放以來，逐漸加快城市化、工業(yè)化進程已是我們的必然選擇，我國城市化的過程實際上就是農(nóng)村人口集聚及其經(jīng)濟活動非農(nóng)化的過程。作為城市化空間載體的村鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，是基于我國農(nóng)業(yè)人口眾多的基本國情的選擇，對加快城市化進程，帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

1 村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題及原因

通過多年來的調(diào)查和對村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理問題的研究，我認為目前我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中由于種種原因普遍存在以下問題：

1.1 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃起點不高，執(zhí)行規(guī)劃缺乏嚴肅性，與土地利用總體規(guī)劃不相銜接，影響了基本農(nóng)田的保護和村鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。有的城鎮(zhèn)雖有規(guī)劃但起點不高，有的則是不依規(guī)劃隨意性強，造成了城鎮(zhèn)建設(shè)一層皮、跨度大、基礎(chǔ)設(shè)施難配套的現(xiàn)狀。有許多村鎮(zhèn)建成長條狀，沿公路兩側(cè)接“長龍”，有的長達三、四公里之多，不但影響交通安全，而且造成了基礎(chǔ)設(shè)施難配套，污水、垃圾難處理，更主要的是一些工業(yè)污水和廢渣對基本農(nóng)田產(chǎn)生污染，妨礙基本農(nóng)田的保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

1.2 土地有償使用運作不規(guī)范，村鎮(zhèn)建設(shè)資金未能得到有效解決。近幾年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞村鎮(zhèn)建設(shè)也想到了以地生財?shù)穆纷?，但運作很不規(guī)范。一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出資，從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中把土地征用過來，然后再租賃給建設(shè)者。由于招商引資政策等諸多方面因素的影響，出租土地的價格都比較低，造成政府土地收益率低，使基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)缺乏資金，形成風塵土飛揚，雨天路上水汪汪，夜晚不見路燈亮的凄慘景象，村鎮(zhèn)建設(shè)搞的無聲無色。

1.3 政府對加快村鎮(zhèn)建設(shè)的用地管理政策不夠明確。村鎮(zhèn)建設(shè)涉及面較廣，各級政府應(yīng)制定村鎮(zhèn)建設(shè)用地的優(yōu)惠性政策。目前這項工作明顯滯后于發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)為有的地方尚未制定這方面政策，有的雖已制定了相關(guān)政策但不夠具體、明確，操作中彈性太大，過于務(wù)虛。這使的村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中的優(yōu)惠政策難以落實，起不鼓勵作用，影響了村鎮(zhèn)建設(shè)的進程。

2 搞好村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的對策

針對當前村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題，依據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策，要認真調(diào)查研究，因地制宜，積極探索適合當?shù)卮彐?zhèn)建設(shè)發(fā)展的用地管理模式。為進一步加強村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，我認為應(yīng)主要采取以下對策：

2.1 高起點做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，為村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展打好基礎(chǔ)。要搞好村鎮(zhèn)建設(shè)，關(guān)鍵是高起點做好小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中，要注重經(jīng)濟社會、和環(huán)境的全面發(fā)展，合理確定人口規(guī)模，既要堅持建設(shè)標準，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。應(yīng)有效地作到“三個集中”，即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向種田能手集中、工業(yè)企業(yè)向小區(qū)集中。把握好三個環(huán)節(jié)：一是要做好縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，明確村鎮(zhèn)發(fā)展重點，合理確定空間布局。二是與土地利用規(guī)劃相銜接，合理確定村鎮(zhèn)人口規(guī)模和用地規(guī)劃。三是高水平做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的修編。在規(guī)劃中對農(nóng)民建住宅要徹底改變傳統(tǒng)的農(nóng)村集鎮(zhèn)獨門獨院的居民建筑模式，搞好住宅小區(qū)規(guī)劃，注重城市化、社會化，提供統(tǒng)建聯(lián)建，向公寓式多層住宅拓展，提高居住環(huán)境質(zhì)量。

2.2 積極盤活存量土地，提高土地利用效率。用活用好閑置和低效利用存量土地，對解決小城建設(shè)用地緊張問題有較大的作用，可以通過以下兩個途徑：第一，落實土地儲備政策，統(tǒng)一調(diào)配使用閑置存量土地現(xiàn)有類型比較多，由于信息不靈，自發(fā)調(diào)劑難度比較大，也不利于國家加強土地管理和調(diào)控。因此可以由各級政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，對閑置存量土地實行政府統(tǒng)一調(diào)控。按照省政府《土地儲備辦法》對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的無主地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原國有劃撥土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)又無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理政府全收購的土地；依法收回的荒蕪、閑置的國有土地等，實施收購儲備，定期儲備土地信息，供用地單位選擇。通過儲備中心調(diào)劑，促進和加快閑置土地的盤活，同時也可增加政府土地收益。第二，制定鼓勵使用閑置存量土地的有關(guān)優(yōu)惠政策。一是鼓勵城鎮(zhèn)內(nèi)未入工業(yè)?。▓@）區(qū)的工業(yè)企業(yè)實施“退二進三”，原行政劃撥土地，企業(yè)原址由國土資源部門收回后出讓，出讓金 75%由政府投入搬遷的改造企業(yè)使用；已辦理過土地出讓手續(xù)的，原址企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓，按規(guī)定辦理土地使用權(quán)變更登記，改變用途的補交出讓金，補交的出讓金 75%由政府投入給搬遷改造企業(yè)使用。二是鼓勵將停產(chǎn)企業(yè)、批多建少及其它的閑置企業(yè)用地，進行轉(zhuǎn)讓、出租、開發(fā)利用。三是對利用閑散土地的，按征用非耕地收繳稅費。同時，根據(jù)用地項目性質(zhì)、用地年期，可以進行劃撥和出讓、出租方式供地，政府收益給予適當優(yōu)惠。四是鼓勵進行舊城改造，舊城改造供地的出讓金應(yīng)主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及拆遷安置，用地指標優(yōu)先給予安排。四是積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)用地、個體工商業(yè)戶生產(chǎn)經(jīng)營性用地、民營和聯(lián)戶企業(yè)用地、私人住宅用地流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)范圍是符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃并依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地。

2.3 加大村鎮(zhèn)土地使用制度改革力度，為村鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金。城市化建設(shè)，關(guān)鍵是資金。村鎮(zhèn)投資的主要渠道應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營企業(yè)的積累，但是在目前的財政體制和投資體制下，通過土地的有償使用，提高招標、拍賣、掛牌、出讓國有土地和租賃國有土地的比例，增加政府土地收益，為村鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金仍是主要選擇。現(xiàn)階段采取的措施主要是：a. 高度壟斷土地一級市場，嚴格控制土地供應(yīng)總量。在實現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃中，國有土地使用權(quán)要嚴格控制在市、縣政府手中，嚴禁任何單位和個人非法轉(zhuǎn)讓、非法交易。政府要根據(jù)市場供求情況和社會經(jīng)濟各項事業(yè)的發(fā)展需要，有計劃地調(diào)節(jié)土地供應(yīng)量，保持適度的土地出讓、租賃規(guī)模，從而使城鎮(zhèn)出讓地價總水平持在較高的價位。b.規(guī)范土地出讓行為，合理確定基準地價。政府要制定土地征用、土地交易、地價管理、有償使用和出讓金使用管理一系列規(guī)范政策，建立以標定地價為核心的城鎮(zhèn)地價評估體系。c.政府要加大村鎮(zhèn)建設(shè)中違法用地的打擊力度，嚴厲查處各類違法用地行為，使原來一些地價不高的城鎮(zhèn)恢復(fù)土地應(yīng)有的價位。嚴格實行土地證年檢制度，結(jié)合村鎮(zhèn)二、三級市場的清理整頓，在規(guī)范土地一級市場的同時，嚴厲打擊土地隱形市場，防止國有土地資產(chǎn)流失，從而促使村鎮(zhèn)土地市場的健康發(fā)展。

2.4 積極為村鎮(zhèn)建設(shè)解決用地計劃不足的矛盾。首先國土資源部門在年度非農(nóng)用地計劃指標分配時，在保證重點工程項目建設(shè)的情況下，對村鎮(zhèn)建設(shè)用地要適當傾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標，用于村鎮(zhèn)建設(shè)；再次，積極推行原非農(nóng)用地復(fù)墾為耕地后置換村鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的辦法，將已閑置的不符合土地利用總體規(guī)劃的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，經(jīng)有批準權(quán)的部門批準后，有計劃地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾后新增耕地面積被確認后，可用于置換村鎮(zhèn)建設(shè)用地計劃指標。

3 結(jié)語

總之，只要我們充分利用好現(xiàn)有國家法律、法規(guī)和政策，認真細致地調(diào)查研究，積極開拓小城建設(shè)用地管理的新思路，就一定能真正把村鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、功能齊全、新型的縣、鄉(xiāng)兩級的政治、經(jīng)濟、文化中心。基本國情的選擇，對加快城市化進程，帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

參考文獻

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