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第1篇

[關(guān)鍵詞]行政體制；公共管理；管理模式

作為一種正在成長(zhǎng)著的公共管理新理論范式以及實(shí)踐模式，新公共管理是公共部門改革的必然產(chǎn)物。新公共管理倡導(dǎo)以顧客、結(jié)果和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的行政理念，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政體制和方式進(jìn)行了深刻地?fù)P棄。新公共管理有其新穎、合理之處，它反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。如何運(yùn)用新公共管理理論構(gòu)建中國(guó)特色公共管理模式，值得探討。

一、新公共管理模式的內(nèi)涵

新公共管理運(yùn)動(dòng)起源于英國(guó)、美國(guó)等西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，并逐步擴(kuò)展到包括中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的其他國(guó)家乃至全世界。在當(dāng)代，新公共管理經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展和完善，其作用和影響日益突出。新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其主要包括八個(gè)方面的內(nèi)容:讓管理者進(jìn)行管理;衡量業(yè)績(jī);產(chǎn)出控制;顧客至上;公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;采用私人部門的管理方式;改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。

新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位?！肮残浴弊鳛樾鹿?a href="http://www.dongxuelectronics.com.cn/haowen/43426.html" target="_blank">管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，決定了新公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要；新公共管理模式力圖將政府市場(chǎng)化，冒著讓社會(huì)步入危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)讓市場(chǎng)扮演一個(gè)重要角色，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。一味注重實(shí)效的新公共管理模式由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)“績(jī)效”、“效率”的追求，反而易導(dǎo)致急功近利的短期行為。

二、新公共管理理論應(yīng)用于我國(guó)行政管理改革的構(gòu)想

(一)加強(qiáng)政府的治理作用。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，政府的管理職能正在經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的歷史變革。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各級(jí)政府普遍面臨一方面政府要放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于社會(huì)，另一方面政府還要承擔(dān)起培育市場(chǎng)主體和社會(huì)中介組織的任務(wù)。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)自主化管理，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，都要政府的支持和扶植?，F(xiàn)階段我們?nèi)匀淮嬖谡苯訁⑴c市場(chǎng)活動(dòng)、政府管理經(jīng)濟(jì)的方式不夠規(guī)范，對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)仍然很多、有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍未形成，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用未能很好發(fā)揮的問(wèn)題。有鑒于此，當(dāng)前政府把注意力集中在了進(jìn)一步調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)和統(tǒng)一宏觀調(diào)控部門，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制、流通管理體制和金融監(jiān)管體制，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管力度的改革上。通過(guò)這樣的措施，可以進(jìn)一步重新構(gòu)建政府新的職能體系，明晰政府與市場(chǎng)各自的責(zé)任關(guān)系。使政府得以充分發(fā)揮在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的領(lǐng)導(dǎo)和治理作用。

(二)不斷改進(jìn)管理方式和手段。

受傳統(tǒng)體制的影響，我國(guó)政府管理的成本意識(shí)淡薄，龐大的財(cái)政支出不僅影響了政府形象，也妨礙了行政效率的提高。十六大提出了通過(guò)改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)來(lái)提高行政效率，降低行政成本的新思路。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，其對(duì)政府管理的影響表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府通過(guò)現(xiàn)代管理手段，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。

(三)理順中央和地方的職權(quán)。

要依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限。屬于中央職能范圍的事務(wù)由中央政府統(tǒng)一管理，屬于地方政府職能范圍的事務(wù)由地方政府自主管理；處理好中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。必須按照既有利于國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一，又要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的原則，依法明確劃分中央與地方的行政管理權(quán)限。中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系應(yīng)當(dāng)由憲法加以規(guī)定。

(四)大力推進(jìn)以事業(yè)單位為代表的管理體制改革。

按照政事分開(kāi)的原則，改革事業(yè)單位管理體制是我國(guó)今后機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。我國(guó)政府改革的重點(diǎn)是推進(jìn)政事分開(kāi)、管辦分離，加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，培育公共服務(wù)體系，遵循著“政企分開(kāi)—政事分開(kāi)—政社分開(kāi)”的歷史進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。在未來(lái)進(jìn)一步的體制改革中，建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制是一個(gè)必須認(rèn)真解決的問(wèn)題。中國(guó)事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個(gè)能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。

三、構(gòu)建有中國(guó)特色的公共管理模式

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問(wèn)題。

(一)建立新公共管理理念。

信息化和經(jīng)濟(jì)全球化正在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面飛速變化，帶來(lái)社會(huì)各個(gè)群體行為和要求的變化，也要求政府管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的方式必須發(fā)生變化。公共管理所涉及的轉(zhuǎn)變觀念實(shí)質(zhì)上是轉(zhuǎn)變對(duì)政府作用的定位認(rèn)識(shí)。新公共管理是公共部門應(yīng)對(duì)社會(huì)要求、順應(yīng)市場(chǎng)化浪潮的時(shí)代產(chǎn)物。新公共管理重視公共利益與個(gè)人利益相統(tǒng)一，重在公共利益上;強(qiáng)調(diào)政府組織與其公共組織相統(tǒng)一，重在政府組織上；主張社會(huì)問(wèn)題管理與資源管理相統(tǒng)一，重在問(wèn)題解決上；關(guān)注結(jié)果管理與過(guò)程管理相統(tǒng)一，重在結(jié)果管理上;提倡管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一，重在公平上;要求公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一，重在外部管理上。公共管理內(nèi)涵的本質(zhì)是公共性。這種公共性是社會(huì)性的升華或抽象。公共管理的主體、價(jià)值觀、手段、對(duì)象和目標(biāo)都體現(xiàn)了公共性，從而與私營(yíng)部門的管理區(qū)別開(kāi)了。公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)到對(duì)下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，等等，也都體現(xiàn)了公共性對(duì)公共管理的基本要求。

(二)準(zhǔn)確定位服務(wù)對(duì)象。

新公共管理以公共選擇等理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，主張建立一個(gè)“企業(yè)式政府”。一個(gè)政府官員，應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家或企業(yè)管理人員”，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。公民對(duì)政府的制約主要通過(guò)行使政治權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)，顧客對(duì)企業(yè)的控制主要通過(guò)購(gòu)買其商品和服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。為此，政府應(yīng)該以服務(wù)對(duì)象為顧客，以顧客為上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新公共管理將市場(chǎng)模式引入公共領(lǐng)域后，試圖運(yùn)用顧客驅(qū)使制度原理，迫使政府降低公共服務(wù)成本，提高效率和質(zhì)量。我國(guó)政府的主要精力和主要財(cái)力應(yīng)當(dāng)集中到滿足公共需求，為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上?！笆晃濉币?guī)劃綱要體現(xiàn)了這個(gè)要求，首次劃定了政府公共服務(wù)領(lǐng)域范圍，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)中，明確提出“基本公共服務(wù)明顯加強(qiáng)”，將更多的財(cái)力投向公共服務(wù)領(lǐng)域。

第2篇

【關(guān)鍵詞】新公共管理理論；概念；公共管理；第三部門；措施

1 新公共管理理論的含義

在20世紀(jì)爆發(fā)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，西方許多國(guó)家都因此改變了公共管理模式，而這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)就被稱為是新公共管理理論。在這場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)中受到影響最大的就是西方各國(guó)的政府行政管理，徹底改變了傳統(tǒng)行政管理模式，在政府管理思想和職責(zé)上進(jìn)行了改革，吸取了私營(yíng)企業(yè)中的管理經(jīng)驗(yàn)，將這些先進(jìn)地管理經(jīng)驗(yàn)融入到政府管理模式中，用私營(yíng)企業(yè)的管理模式促進(jìn)政府部門的工作效率，在這個(gè)過(guò)程中就出現(xiàn)了政府、社會(huì)、顧客三方，如何將這三方之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好才是政府部門最為重視的。同時(shí)在新公共管理理論中主要提倡以下幾點(diǎn)觀念。

1.1 要將政府職能明確區(qū)分，多元化管理

在新公共管理理論推行后各國(guó)政府就注重將政府的管理職能都明確清楚，不再是傳統(tǒng)管理模式中的混亂狀態(tài)，政府在其中主要做的是掌握全局，將政府各個(gè)部門都發(fā)揮出其各自的作用，將各部門之間緊密聯(lián)系起來(lái)，相互協(xié)調(diào)，以服務(wù)人民為主體。

1.2 政府將公民擺在客戶的角度

在新公共管理理論中明確提出了政府部門要改變對(duì)公民的思想觀念，要將公民作為政府的顧客，政府存在的目的就是為了服務(wù)公民，根據(jù)公民的需求制定不同的服務(wù)政策，要嚴(yán)格禁止的出現(xiàn)，要將公民擺在首位，急公民之所急，想公民之所想。

1.3 政府部門要借鑒私營(yíng)企業(yè)的管理模式和經(jīng)驗(yàn)

在傳統(tǒng)政府管理模式中容易出現(xiàn)各部門之間的混亂狀態(tài)，沒(méi)有明確的分工，這時(shí)政府部門就應(yīng)該積極借鑒私營(yíng)企業(yè)在管理過(guò)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和手段，這樣不僅可以提高政府部門的工作效率，還可以為人民提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)政府的執(zhí)政能力和權(quán)威性。

1.4 政府部門要建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在新公共管理理論中提出了政府工作效率差的問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)主要是政府部門在行政管理過(guò)程中沒(méi)有壓力，這樣就會(huì)得過(guò)且過(guò)，不能帶動(dòng)政府行政人員的積極性。所以政府部門就應(yīng)該吸取新公共管理理論中的內(nèi)容，將政府管理模式進(jìn)行改革，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府管理模式中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶動(dòng)各個(gè)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，這樣就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中提升各個(gè)部門的工作效率，也刺激行政人員的積極性，同時(shí)也更好地為人民服務(wù)。

1.5 政府職能的優(yōu)化和調(diào)整

傳統(tǒng)政府管理模式中，管理手段過(guò)于單一，政府職能混亂，很多部門根本不能分清自己的職能，這樣就給政府行政工作的開(kāi)展帶來(lái)了很多困難。在新公共管理理論提出后，各國(guó)政府都對(duì)政府管理職能進(jìn)行了反思，在反思后對(duì)政府職能進(jìn)行了優(yōu)化和調(diào)整，加強(qiáng)了政府職能的明確性，在出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候政府部門能更快地處理。

2 我國(guó)公共管理理念的實(shí)質(zhì)

在我國(guó)通常將公共管理成為是行政管理，其實(shí)也就是指政府部門的一切管理職能，不會(huì)存在盈利性質(zhì)，近些年我國(guó)也針對(duì)新公共管理理論的提出進(jìn)行了反思，在反思過(guò)程中將我國(guó)的政府職能進(jìn)行了明確分工，同時(shí)還建立了第一部門、第二部門，在這兩個(gè)部門之外還成立了第三部門，三個(gè)部門的出現(xiàn)也就預(yù)示著我國(guó)政府管理模式的完善，由前兩個(gè)部門執(zhí)行政府權(quán)力，同時(shí)由第三個(gè)部門對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督管理，隨著我國(guó)第三部門的逐漸壯大，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也在不斷完善，第三部門在公共管理中的地位也在日益增加。

3 借鑒新公共管理理論，運(yùn)用于我國(guó)公共管理實(shí)踐

由于近些年我國(guó)政府對(duì)于管理模式的逐漸重視，對(duì)新公共管理理論的出現(xiàn)采取了一系列的措施，不斷加強(qiáng)我國(guó)政府職能的工作能力，將人民作為政府服務(wù)的對(duì)象。

3.1 對(duì)政府職能進(jìn)行規(guī)范，建立服務(wù)型政府

新公共管理理論的出現(xiàn)，對(duì)于我國(guó)政府管理模式的改革帶來(lái)了巨大影響，我國(guó)政府傳統(tǒng)管理模式中管理手段過(guò)于單一，不能將政府職能充分發(fā)揮出來(lái)，而且在政府管理過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)問(wèn)題，這就給政府職能的權(quán)威性帶來(lái)了威脅，很多管理方式都跟不上時(shí)展的腳步。在這個(gè)過(guò)程中政府部門首先要考慮的就是對(duì)政府角色和職能進(jìn)行重新定位，要將政府、社會(huì)、與公民之間的關(guān)系重新規(guī)劃，尋找最為適合我國(guó)改革發(fā)展的管理模式，要將權(quán)力分散給第二部門和第三部門，接受第三部門的監(jiān)督，在行政管理過(guò)程中尋找不足之處，然后進(jìn)行改正，將政府建設(shè)成服務(wù)型政府。

3.2 大力培養(yǎng)第三部門，打破經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的壟斷局面

在新公共管理理論提出后各國(guó)政府都將目光投入到其中，很多國(guó)家都在對(duì)政府管理模式進(jìn)行改革，我國(guó)政府在此方面也不例外，對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式進(jìn)行了反思，借鑒新公共管理理論中的政府多元化管理模式，在我國(guó)政府行政管理中進(jìn)行初步試驗(yàn)，在很多地區(qū)都出現(xiàn)了許多非盈利機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)一方面是為了帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面就是要對(duì)當(dāng)?shù)卣男姓芾磉M(jìn)行監(jiān)督，避免政府部門貪污受賄問(wèn)題的出現(xiàn)。政府部門首先要將第三部門的職能進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，不能將第三部門只是作為一個(gè)形式，要培養(yǎng)專業(yè)的人才組建第三部門，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面也要進(jìn)行改革，政府部門要吸取私營(yíng)企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，改變?cè)械墓芾砟Ｊ剑獙?duì)一些重要物品進(jìn)行政企合作，改變政府壟斷的局面，根據(jù)人民的需求進(jìn)行政策上的改革，在權(quán)利的行使上要保持民主的原則，將群眾的需求作為政府服務(wù)的重點(diǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

第3篇

這一抽象命題在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化背景下的展開(kāi)，則是作為國(guó)際社會(huì)科學(xué)前沿話語(yǔ)的治理理論與實(shí)踐問(wèn)題。前沿孕育著未來(lái)。本文立足于政治科學(xué)知識(shí)體系的變革，說(shuō)明這樣一個(gè)觀點(diǎn)：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學(xué)本來(lái)就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實(shí)性知識(shí)或判斷性知識(shí)來(lái)審理治理理論，這一理論興起的直接原因來(lái)自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī)，反映在治理話語(yǔ)中，則集中體現(xiàn)在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)，國(guó)家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測(cè)自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時(shí)頒布不適宜的或無(wú)必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機(jī)、社會(huì)一致性分裂和文化分裂，公眾對(duì)公共權(quán)力的效能和未來(lái)越來(lái)越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會(huì)一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān)，中央集權(quán)、分等論級(jí)的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了的怪圈，公共政策無(wú)力承受大量社會(huì)需求，無(wú)法對(duì)太多和太矛盾的公共問(wèn)題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國(guó)際市場(chǎng)。對(duì)于這一總體性的危機(jī)，治理話語(yǔ)走向了積極的知識(shí)重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開(kāi)自由主義之源，在實(shí)踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。

從知識(shí)論的角度來(lái)看，治理理論是人類在尋求解決社會(huì)一致和有效性問(wèn)題上做出的一次深刻的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來(lái)在內(nèi)的一切政治學(xué)知識(shí)都在這一框架下實(shí)現(xiàn)了新的整合，無(wú)論是在事實(shí)上還是在判斷上，政治學(xué)知識(shí)體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個(gè)人對(duì)公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個(gè)維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級(jí)政治向低級(jí)政治變遷。一般而言，高級(jí)政治首先是指那些在國(guó)際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動(dòng)，如討論一國(guó)是戰(zhàn)爭(zhēng)還是結(jié)盟等等。其次高級(jí)政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國(guó)家問(wèn)題的重大決定和政策制定，如號(hào)召種族或集團(tuán)一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國(guó)有化，或者對(duì)政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級(jí)政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對(duì)國(guó)家或國(guó)際社會(huì)中社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會(huì)系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級(jí)政治通常由官員和管理者們?cè)诠残姓I(lǐng)域中實(shí)行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級(jí)政治決策所進(jìn)行的活動(dòng)。在國(guó)內(nèi)層次上，低級(jí)政治包括通過(guò)有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)外貿(mào)易、旅游和投資往來(lái)的促進(jìn)等等。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過(guò)來(lái)的時(shí)候了。

第二，從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，革命及各種規(guī)模的國(guó)內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國(guó)家之所以發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，其目的總是在于改變或控制對(duì)手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反，規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動(dòng)中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指?jìng)惱淼?、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協(xié)商、立法、集體討價(jià)還價(jià)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科學(xué)合作或激烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，前提是這種競(jìng)爭(zhēng)是普遍接受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

第三，從等級(jí)政治向復(fù)合政治變遷。等級(jí)政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的，由等級(jí)政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級(jí)單位從屬于上級(jí)單位，每個(gè)等級(jí)社會(huì)當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威，但這一權(quán)威并不一定總是合法的，權(quán)威的下屬是各級(jí)權(quán)力層次，每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級(jí)次層次，這一系統(tǒng)最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無(wú)所抗辯地承認(rèn)。與之相反，復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，社會(huì)由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對(duì)維護(hù)自身的獨(dú)立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度，然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對(duì)自身利益有利，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿足其成員需求的社會(huì)中才能付諸實(shí)踐。進(jìn)一步推斷，復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競(jìng)爭(zhēng)性的教育和信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)無(wú)需依賴于對(duì)大眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制，而等級(jí)政治的目的是通過(guò)發(fā)動(dòng)具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動(dòng)來(lái)造成一種虛假的社會(huì)一致感。

政治學(xué)知識(shí)要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律，但這是一件不太容易做到的事。因?yàn)樗枰紊畹某浞值恼归_(kāi)，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識(shí)的發(fā)展與人類思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時(shí)，政治生活的神秘性、彼岸性才會(huì)消失。低級(jí)政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成，使得政治學(xué)知識(shí)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實(shí)公共政治生活危機(jī)中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識(shí)的轉(zhuǎn)向，根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時(shí)，治理—生活的政治才真正有利于市場(chǎng)秩序，政府制度才會(huì)內(nèi)生于市場(chǎng)秩序。應(yīng)該說(shuō)這才是民主政治本來(lái)應(yīng)該有的樣子，換言之，主流民主政治學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。

二

從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實(shí)踐戰(zhàn)略來(lái)看，新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開(kāi)，是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國(guó)外有些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因?yàn)椤罢贫妗笔欠治龉补芾淼暮诵?，而“掌舵”是治理的代名詞，簡(jiǎn)略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

作為新公共管理內(nèi)容的主體，它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持：管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理，以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費(fèi)者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中，通過(guò)新的激勵(lì)制度安排削減官僚機(jī)構(gòu)，通過(guò)承包和準(zhǔn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府推動(dòng)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民；(2)推崇市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚機(jī)制；(3)驅(qū)動(dòng)政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門和角色的使命，而不是文本的規(guī)則和規(guī)定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費(fèi)者，并且為它們提供選擇的機(jī)會(huì)；(5)把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡(jiǎn)單地提供事后服務(wù)；(6)把精力放在贏利而不是簡(jiǎn)單地支付財(cái)政撥款上；(7)實(shí)行分權(quán)制度，主張參與式管理；(8)；公民評(píng)估自己的者的績(jī)效時(shí)，關(guān)注的不是投入而是結(jié)果。

三

在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)并讓社會(huì)獲得有質(zhì)量的增長(zhǎng)，治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢(shì)政治理論話語(yǔ)，支持這一話語(yǔ)體系的價(jià)值觀和以之相一致的知識(shí)文本，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識(shí)。立于中國(guó)公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí)，我們深感這對(duì)重構(gòu)中國(guó)民主政治知識(shí)體系，尋求善治的制度平臺(tái)和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會(huì)信仰，均是十分重要的理論資源。從社會(huì)或區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性來(lái)看，治理理論資源合法充足的利用，應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會(huì)資本的一種提升途徑。中國(guó)正在發(fā)展公共管理制度，開(kāi)始研究公共管理的知識(shí)，以便為有效地治理中國(guó)提供基礎(chǔ)性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識(shí)：

首先要對(duì)政治學(xué)的知識(shí)類型的實(shí)行轉(zhuǎn)換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識(shí)形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識(shí)在現(xiàn)代社會(huì)中的擔(dān)負(fù)真正來(lái)自于公民社會(huì)而不是意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橹卫砟Ｊ降倪x擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴，而一個(gè)社會(huì)知識(shí)的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本，知識(shí)狀況已成為制度學(xué)派分析社會(huì)問(wèn)題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會(huì)變革所需要的知識(shí)，其結(jié)果就會(huì)形成社會(huì)的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上就是知識(shí)存量的長(zhǎng)期性競(jìng)爭(zhēng)。