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一、對近年來我國國債規(guī)模的評估

國債規(guī)模偏大是引起國債風(fēng)險的主要因素，因此，通過對幾個指標(biāo)的具體分析可以對我國目前國債發(fā)行規(guī)模進(jìn)行評估，并最終對國債風(fēng)險進(jìn)行分析。

1、國債依存度分析

國債依存度通常有兩個指標(biāo):國家財(cái)政債務(wù)依存度和中央財(cái)政債務(wù)依存度。國際上公認(rèn)的安全線為:中央財(cái)政債務(wù)依存度為25—30%,國家財(cái)政債務(wù)依存度為15—20%。我國《預(yù)算法》規(guī)定,國債是由中央財(cái)政發(fā)行、掌握和使用,地方政府不允許發(fā)行公債,因此,在我國考察中央財(cái)政的債務(wù)依存度更有現(xiàn)實(shí)意義。國債依存度反映了一個國家財(cái)政支出有多少是依靠發(fā)行國債來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)國債的發(fā)行量過大,債務(wù)依存度過高時,表明財(cái)政支出過分依賴債務(wù)收入,財(cái)政處于脆弱的狀態(tài),并對財(cái)政的未來發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。因此,債務(wù)依存度是衡量國債規(guī)模合理性的一個重要指標(biāo)。自1992年以來,我國中央財(cái)政債務(wù)依存度就一直超過50%,近年來高達(dá)90%以上。國家財(cái)政債務(wù)依存度也逐漸上升,近年來已達(dá)到30%。這說明目前我國中央財(cái)政支出90%要靠債務(wù)收入,國家財(cái)政支出30%要靠債務(wù)收入。若考慮預(yù)算外支出等因素,我國債務(wù)依存度可能有所降低,但仍然很高,特別是中央財(cái)政的債務(wù)依存度,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的安全線,高出美國、日本、英國3—10倍,目前各發(fā)達(dá)國家的債務(wù)依存度一般在10—23%之間。顯然我國以“滿足社會公共需要”為主體格局的中央財(cái)政支出,其資金來源很大部分依靠發(fā)國債,必然會妨礙政府職能的發(fā)揮,而且長此以往,難以為繼,其中潛在的風(fēng)險是不言而喻的。

2、國債負(fù)擔(dān)率分析

國債負(fù)擔(dān)率是指一定時期的國債累積額與同期國民生產(chǎn)總值的比率,它是從國民經(jīng)濟(jì)總體和全局考察國債的規(guī)模。一般認(rèn)為國債負(fù)擔(dān)率警戒線不能超過45%,但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家承受的比例可能高些。發(fā)展中國家的比例要相對低一些。我國國債負(fù)擔(dān)率也很低,一直都低于10%,遠(yuǎn)小于45%比例,據(jù)此也有人認(rèn)為我國債務(wù)發(fā)行存在較大空間。其實(shí),我國的國債負(fù)擔(dān)率很低也應(yīng)結(jié)合實(shí)際來分析:(1)在西方發(fā)達(dá)國家,其國債的累計(jì)規(guī)模之所以能達(dá)到目前這樣的高水平,是上百年時間累計(jì)下來的結(jié)果,而我國舉債歷史不長,以1981年算起,不過20年,國債規(guī)模若按目前這樣的趨勢發(fā)展下去,很可能達(dá)到難以控制的程度；(2)由于西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入占GDP的比重較高,一般為45%左右,所以國債積累額大體上相當(dāng)于當(dāng)年的財(cái)政收入總額。而我國財(cái)政收入即使加上財(cái)政預(yù)算外收入,也只占GDP的20%左右,因此按此推算,我國國債積累額占GDP的比重最多不超過20%；(3)在此計(jì)算的國債余額不包括外債和國有銀行壞債(這相當(dāng)于政府負(fù)債),若按國家綜合負(fù)債即政府內(nèi)債余額與外債余額、銀行壞債之和計(jì)算,則1997年的國家綜合負(fù)債率為47.07%,1998年達(dá)到50.53%,顯然已超過45%的警戒線。

3、國債償債率分析

國債有償性決定國債規(guī)模必然受到國家財(cái)政收入的制約。國債償債率衡量的是一國在一定時期內(nèi)中央政府償還債務(wù)的能力。該比率越高,說明中央政府償債能力越弱,該比率越低,說明中央政府的償債能力越強(qiáng)。關(guān)于這一指標(biāo),國際上公認(rèn)的安全線是8—10%。美國、日本、法國、英國等發(fā)達(dá)國家基本上在安全線內(nèi)。1994年可以看作是我國償債率的分水嶺,在此之前,除1992年外,都小于10%,在此之后都大于10%,在1998年甚至達(dá)到23.8%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公認(rèn)的安全線。這說明了在“九五”期間債務(wù)償還達(dá)到一個高峰。并且以后的國債償債率還將有較大幅度的增長。由于債務(wù)本息支出的剛性較強(qiáng),必須無條件如期償還,在財(cái)政困難特別是中央財(cái)政的困難始終得不到扭轉(zhuǎn)的情況下,我們不得不走“發(fā)新債還舊債”的路子,國債規(guī)模將越來越大。這就意味著,如果新債發(fā)不出去,那么立刻就會使財(cái)政信用陷入危機(jī)之中。

二、我國國債的風(fēng)險分析

通過以上對我國國債規(guī)模的分析，根據(jù)國債的運(yùn)行過程，可以看出我國國債的風(fēng)險主要從數(shù)量、流通和償還上表現(xiàn)出來。

1、數(shù)量風(fēng)險/>評價國債的數(shù)量風(fēng)險,一般從兩個方面分析,一是國債發(fā)行人的債務(wù)負(fù)擔(dān);二是國債承購者的應(yīng)債能力。分析國債發(fā)行人的債務(wù)負(fù)擔(dān),常用的衡量指標(biāo)是當(dāng)年國債發(fā)行量占該年財(cái)政支出的比重,也稱為財(cái)政對國債的依存度。國際經(jīng)驗(yàn)值為25%～30%。而我國20世紀(jì)80年代以來國債依存度不斷上升,由1981年的21.5%,到1998年的71.1%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)達(dá)國家的水平,并高于大部分發(fā)展中國家的水平。分析國債承購者的應(yīng)債能力,常用的衡量指標(biāo)是每年國債余額占該年國民生產(chǎn)總值的比重,也稱為國債對國民經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)率。發(fā)達(dá)國家不超過45%,《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的比率為60%,而我國1998年債務(wù)負(fù)擔(dān)率為13.3%,以此看,我國的債務(wù)負(fù)擔(dān)率與國際上的經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)相比并不高,但如果加上政府的各種隱性債務(wù),總體債務(wù)負(fù)擔(dān)率已接近50%。

通過上面分析,我們可以得出,我國目前的國債數(shù)量和規(guī)模已處于較高的水平,但從發(fā)展趨勢看,如果能夠適當(dāng)控制,國債數(shù)量風(fēng)險不會成為非常嚴(yán)重的問題。因?yàn)?一方面最近幾年國債依存度有趨穩(wěn)的情況;另一方面財(cái)政收入增加得也比較多。所以,只要保持國民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的增長速度,我國不會陷入國債數(shù)量危機(jī)中。

2、金融風(fēng)險

國債的金融風(fēng)險是指由于國債發(fā)行導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量過大從而造成通貨膨脹的風(fēng)險。根據(jù)布坎南的理論,每個國家政府都有追求最大預(yù)算的沖動,這種沖動會直接或間接地影響財(cái)政收支的平衡,出現(xiàn)財(cái)政上的“缺口”,為了彌補(bǔ)這個“缺口”,當(dāng)不能提高稅收或壓縮政府開支的情況下,政府就需要借債,為了償還債務(wù),政府就有可能更快地發(fā)行貨幣并征收“通貨膨脹稅”來解決。也就是說只要存在赤字,必然要增發(fā)國債,財(cái)政赤字與超量貨幣發(fā)行之間的間接聯(lián)系依然存在,對通貨膨脹的影響并未完全消除?，F(xiàn)在很多經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為,目前我國國債對物價的拉動作用很小,不會導(dǎo)致通貨膨脹。因?yàn)榫用駛€人或企業(yè)包括商業(yè)銀行購買國債,只是購買力的轉(zhuǎn)移或替代,不產(chǎn)生增加貨幣供給的效應(yīng),而中央銀行認(rèn)購國債雖會在一定程度上增加貨幣供給,但90年代中期后,規(guī)定中央銀行不得從國債一級市場直接認(rèn)購國債,財(cái)政不能從銀行透支,這些措施基本上從制度方面阻斷了財(cái)政赤字引發(fā)央行增發(fā)貨幣并導(dǎo)致通貨膨脹的渠道。但是應(yīng)該看到我國還是存在通貨膨脹風(fēng)險的。

3、使用風(fēng)險

國債使用風(fēng)險表現(xiàn)為國債資金的使用效率低下。我們應(yīng)該矯正國債資金的使用方向,提高國債投資效率。近年來,國債資金大部分是投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的,但一味的投入是片面的,也要講究效率。當(dāng)前在我國有效需求和有效供給雙不足的情況下,國債政策重點(diǎn)應(yīng)在繼續(xù)刺激有效需求的同時,也努力增加有效供給。國債資金使用方向應(yīng)做以下調(diào)整:一是由基本用于搞基礎(chǔ)設(shè)施,轉(zhuǎn)向部分投向有市場、有潛力的制造業(yè),用于企業(yè)技改,以便盡快取得效益,縮短投資回收期；二是拿出適當(dāng)比例的國債資金,投向有效益的民營企業(yè)；三是由主要投向二產(chǎn),轉(zhuǎn)向部分支援高效農(nóng)業(yè)和三產(chǎn)的發(fā)展,重點(diǎn)加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、附加值高的產(chǎn)業(yè)和信息服務(wù)、金融、咨詢等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4、財(cái)政風(fēng)險

財(cái)政風(fēng)險是指政府償還債務(wù)本息的支付風(fēng)險。長期以來,一方面我國為了保證國債的順利發(fā)行,國債利息率一直高于同期銀行存款利率,并且免征利息所得稅,因而償債成本較高；另一方面,由于財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率較低,政府償債能力不足,一旦政府不能通過借新債還舊債的話,就只能增加稅收或壓縮財(cái)政開支來解決,勢必構(gòu)成政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)際上國債不僅對政府、對納稅人也構(gòu)成負(fù)擔(dān)。因?yàn)椤皣鴤茄舆t的稅收”,不論國債資金的使用方向如何,效率高低,還債的收入來源還是稅收。同時,國債不僅形成當(dāng)前的社會負(fù)擔(dān),而且在一定條件下還會向后轉(zhuǎn)移,由于有些國債的償還期較長,使用效益較差,連年借新債還舊債并不斷擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模,就會形成一代人借的債務(wù)轉(zhuǎn)化成下一代甚至幾代人的負(fù)擔(dān)問題。如果轉(zhuǎn)移的債務(wù)為后人創(chuàng)造了更多的財(cái)富或奠定創(chuàng)造財(cái)富的基礎(chǔ),這種債務(wù)負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移在某種意義上是正常的,如果留給后人的只有凈債務(wù),而國債收入已經(jīng)消費(fèi)掉,那么債務(wù)轉(zhuǎn)移必將極大地影響后代人的生產(chǎn)和生活,這是一種愧對子孫的短視行為。

三、對我國國債風(fēng)險對策的思考

1、在發(fā)行規(guī)模上，要在保持支持經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。目前，我國已經(jīng)實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，但是這并不意味著我國國債發(fā)行規(guī)模的減少。盡管我國目前經(jīng)濟(jì)形勢總體向著好的方向發(fā)展,但仍面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整,農(nóng)村生產(chǎn)條件有待提高,國際經(jīng)濟(jì)形勢不穩(wěn)定等許多不確定性因素,體制和制度性障礙對經(jīng)濟(jì)增長仍存在抑制作用,這一切需要我們在適當(dāng)控制國債發(fā)行規(guī)模,慎重考慮國債風(fēng)險的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)行國債,為企業(yè)、社會等各項(xiàng)改革保駕護(hù)航。因此S">,防范國債風(fēng)險的基本思路應(yīng)是平衡國債潛在風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系,找出一條既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又能降低風(fēng)險的道路。

2、科學(xué)界定財(cái)政支出的范圍，建立公共財(cái)政支出制度，確立財(cái)政支出順序，從根本上解決財(cái)政支出結(jié)構(gòu)風(fēng)險問題。就目前財(cái)政支出而言，其規(guī)模相對于財(cái)政收入顯得較大，這說明財(cái)政存在越位的現(xiàn)象，而這種越位實(shí)際上政府職能沒有隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革相應(yīng)轉(zhuǎn)變在財(cái)政上的集中體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基本職能應(yīng)該是為了滿足社會的公共需要而提供純公共物品和純公共勞務(wù)，并參與生產(chǎn)和提供準(zhǔn)公共物品和勞務(wù)。私人商品和勞務(wù)的提供應(yīng)該由私人部門進(jìn)行，政府不宜參加。在從新界定財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化支出的科學(xué)和民主管理，通過推行集中支付制度，政府采購制度等提高財(cái)政支出的透明度，進(jìn)一步完善人大對財(cái)政的審議和聽證制度，提高支出效益，減輕支出壓力。

3、合理安排國債的償還期限。人們考慮政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)常常是用國債總額,其實(shí),國債數(shù)量風(fēng)險對財(cái)政形成真正壓力的不是債務(wù)總額,而是每年的還本付息額,因?yàn)檎谝粋€預(yù)算年度里支付的只是國債總額中當(dāng)年到期的部分。所以,在國債數(shù)量較多的情況下,如能對國債期限作適當(dāng)?shù)陌才?使每年的還本付息數(shù)額比較均衡,或者其變化能夠符合財(cái)政收入增長的規(guī)律,則可以緩解國債的數(shù)量風(fēng)險和財(cái)政風(fēng)險。