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摘要:

微型金融有客戶量大、資產(chǎn)規(guī)模小等特點(diǎn)，因此需要采取特別的監(jiān)管措施。為了解監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇、監(jiān)管目標(biāo)體系的設(shè)計(jì)等內(nèi)容應(yīng)如何設(shè)定，本文比較了國際上幾個(gè)國家的微型金融監(jiān)管框架。從比較情況看，各國根據(jù)其國內(nèi)具體情況在監(jiān)管方式的設(shè)定方面有一定的差異，但基本原則是相同的：既進(jìn)行充分的監(jiān)管以保護(hù)儲(chǔ)戶利益，同時(shí)又不能太過于規(guī)范以至于挫傷扶貧的積極性。

關(guān)鍵詞:

微型金融；監(jiān)管；國際比較

一、引言

微型金融機(jī)構(gòu)在幫助窮人獲得收入和資產(chǎn)、解決貧困問題中發(fā)揮著重要作用。隨著這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展，一個(gè)用以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、維護(hù)金融穩(wěn)定的監(jiān)管框架就變得至關(guān)重要。微型金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)主要特點(diǎn)是他們擁有大量的客戶，但是他們的總資產(chǎn)相較于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)來說非常小。標(biāo)準(zhǔn)的銀行監(jiān)管，如果不加修改就運(yùn)用在微型金融機(jī)構(gòu)身上，往往會(huì)失效且過于繁重。本文研究了尼日利亞、埃塞俄比亞、秘魯、菲律賓、坦桑尼亞、利比里亞等國家的監(jiān)管案例，基于他們的經(jīng)驗(yàn)，希望能找到對(duì)于特定發(fā)展水平上的微型金融機(jī)構(gòu)而言最好的監(jiān)管方法。

二、微型金融的機(jī)構(gòu)類別

了解微型金融監(jiān)管首先應(yīng)該明確微型金融機(jī)構(gòu)是多種形式存在的組織。

(一)正式機(jī)構(gòu)主要是指那些受到審慎監(jiān)管或者專門監(jiān)管的正式微型金融機(jī)構(gòu)。如：尼日利亞的商業(yè)銀行提供微型金融產(chǎn)品來參與微型金融市場(chǎng)；菲律賓的農(nóng)村銀行和農(nóng)村合作銀行都涉及小額貸款業(yè)務(wù)。

(二)半正式機(jī)構(gòu)半正式微型金融機(jī)構(gòu)通常沒有專門的立法，但可以在現(xiàn)有的法案下注冊(cè)。非政府組織是最普遍的半正式機(jī)構(gòu)。比如印尼的鄉(xiāng)村信貸組織、農(nóng)村信貸基金組織、合作社和信用社；埃塞俄比亞的不受監(jiān)管的儲(chǔ)蓄和信用公司被認(rèn)為是半正式機(jī)構(gòu)。

(三)非正式機(jī)構(gòu)非正式微型金融機(jī)構(gòu)則是既不受監(jiān)管也沒有注冊(cè)的。比如尼日利亞的微型金融銀行和機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會(huì)，以及一些國家的自助團(tuán)體。

三、微型金融監(jiān)管方式比較分析

(一)微型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管類別

正如前面提到的，微型金融機(jī)構(gòu)的多樣性表明對(duì)它們的監(jiān)管也具有類似的多樣性。包括：

1、自我監(jiān)管。

自我監(jiān)管主要是微型金融機(jī)構(gòu)為確保健康發(fā)展而設(shè)立一系列行為指導(dǎo)準(zhǔn)則以規(guī)范其運(yùn)營(yíng)。如，尼日利亞就要求微型金融銀行進(jìn)行自我監(jiān)管，達(dá)到良好的透明度和公司治理。

2、銀行法監(jiān)管。

銀行法監(jiān)管是另一個(gè)極端，主要是指正式的微型金融機(jī)構(gòu)受到審慎監(jiān)管。大多數(shù)國家，比如秘魯、菲律賓、坦桑尼亞等都有完備的銀行法存在，立法者只是簡(jiǎn)單的把銀行法的約束力延伸到微型金融的監(jiān)管中。

3、專門法監(jiān)管。

最后一種選擇是制定專門的法律對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。比如，埃塞俄比亞根據(jù)不同的機(jī)構(gòu)類型了不同的法案：《微型金融公司和小型信貸活動(dòng)管理?xiàng)l例》、《金融合作社管理?xiàng)l例》、《存款和信貸合作社管理?xiàng)l例》；在孟加拉國，鄉(xiāng)村銀行依照專門的“鄉(xiāng)村銀行條例1983年”運(yùn)營(yíng)。每種監(jiān)管方法都各有利弊，發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)表明，正確的選擇將取決于各個(gè)國家的微型金融機(jī)構(gòu)的各自困難、監(jiān)管能力和知識(shí)上的缺陷，以及適應(yīng)監(jiān)管環(huán)境的時(shí)間和能力。

(二)被監(jiān)管者與監(jiān)管者的選擇

1、被監(jiān)管者的選擇。

對(duì)于哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該受到監(jiān)管，普遍認(rèn)為，為了避免扼殺在最低層面上的金融創(chuàng)新，非正式的、小規(guī)模的組織最好排除在監(jiān)管系統(tǒng)之外。甚至有學(xué)者認(rèn)為，不吸收存款的機(jī)構(gòu)都沒必要進(jìn)行監(jiān)管。但是，很多國家事實(shí)上已經(jīng)開始監(jiān)管那些只開展貸款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。比較一致的做法有：為了鼓勵(lì)創(chuàng)新和節(jié)約監(jiān)管資源，對(duì)那些只有少量成員存款，不吸收非成員存款的微型金融機(jī)構(gòu)只采用最低要求，比如只要求注冊(cè)登記并定期向中央銀行發(fā)送報(bào)表、遵守非金融管理要求、遵守透明度和消費(fèi)者保護(hù)要求。開展存款和類似存款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行更細(xì)致的管理。比如在加納，該國的《金融機(jī)構(gòu)法》為微型金融提供了一種非金融機(jī)構(gòu)模式，主要是指儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和各類金融公司。該國的非金融機(jī)構(gòu)大致可分為三類：吸收零售型存款的機(jī)構(gòu)、吸收批發(fā)型存款的機(jī)構(gòu)、不吸收存款的機(jī)構(gòu)。吸收存款的機(jī)構(gòu)和只開展貸款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)都要受到監(jiān)管，但是對(duì)于前者進(jìn)行了更為嚴(yán)格的審慎監(jiān)管。

2、監(jiān)管者的選擇。

與定義受監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切相關(guān)的是指定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。微型金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管主要由中央銀行、財(cái)政部或銀行監(jiān)管部門進(jìn)行。對(duì)于那些不適用全面審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，替代方法有：由非政府機(jī)構(gòu)根據(jù)官方管理?xiàng)l例來監(jiān)管微型金融機(jī)構(gòu)的混合式監(jiān)管；由非政府實(shí)體進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管；以及由微型金融行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行“自我監(jiān)管”。我們對(duì)比的樣本國家包含了多種微型金融監(jiān)管者，包括中央銀行、政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等。這些監(jiān)管者大致可以被分為兩類：一、直接受中央銀行等部門審慎監(jiān)管的；二、受其他政府機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的。受中央銀行等部門審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)可分為半正式機(jī)構(gòu)和正式機(jī)構(gòu)，盡管前者只要求注冊(cè)，但是它在服務(wù)規(guī)模和范圍方面非常重要，使得中央銀行會(huì)對(duì)規(guī)模較大的非政府組織進(jìn)行監(jiān)管。比如在孟加拉國，中央銀行的一個(gè)指導(dǎo)委員會(huì)“微型金融研究和借鑒部門”被任命為臨時(shí)的非政府組織微型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者，專門監(jiān)管較大規(guī)模的半正式的微型金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)前面的分析，正式機(jī)構(gòu)就是指那些提供微型金融的且受審慎監(jiān)管的正規(guī)機(jī)構(gòu)，如商業(yè)銀行，他們本來就受中央銀行監(jiān)管。如在菲律賓，中央銀行對(duì)當(dāng)?shù)厮械霓r(nóng)村和儲(chǔ)蓄銀行進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)還為這些機(jī)構(gòu)的微型金融貸款提供再貼現(xiàn)服務(wù)。小微型非政府組織等半正式微型金融機(jī)構(gòu)主要受其他政府機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管。如在巴基斯坦，一個(gè)微型金融行業(yè)組織——巴基斯坦扶貧基金(PPAF)對(duì)一些小型微型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；在印尼，印尼中央銀行則授權(quán)印尼人民銀行通過在其分支和區(qū)域?qū)徲?jì)辦事處配備工作人員對(duì)提供微型金融的地方銀行系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)第二層次的機(jī)構(gòu)——小農(nóng)戶信貸銀行的監(jiān)管則授權(quán)給省級(jí)發(fā)展銀行。

四、微型金融監(jiān)管框架的一般內(nèi)容

對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，必須考慮微型金融機(jī)構(gòu)這一群體與現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的差異，建立一個(gè)為微型金融量身定做的監(jiān)管框架。

(一)監(jiān)管的目標(biāo)

微型金融有其自身特點(diǎn)，設(shè)立微型金融監(jiān)管框架時(shí)需將這些特點(diǎn)考慮在內(nèi)：為那些少有其他金融服務(wù)選擇的客戶提供銀行服務(wù)；微型金融機(jī)構(gòu)的投資組合較為單一，而且有時(shí)不穩(wěn)定；微型金融機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)蓄和信貸交易價(jià)格相對(duì)較低，因此不容易引起廣泛的系統(tǒng)性不穩(wěn)定問題；當(dāng)微型金融機(jī)構(gòu)(特別是規(guī)模較大的機(jī)構(gòu))沒有恰當(dāng)管理和監(jiān)控時(shí)，微型金融行業(yè)內(nèi)部會(huì)形成市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。以埃塞俄比亞為例，其對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)包括以下幾點(diǎn)：保護(hù)小額儲(chǔ)戶；確保微型金融部門的完整性和穩(wěn)定性；促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的高效經(jīng)營(yíng)。

(二)穩(wěn)妥性要求

1、資本充足率。

很多國家都對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)提出了專門的最低資本充足率要求。其中一個(gè)重要的特征是多數(shù)國家對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的資本充足率要求都高于普通商業(yè)銀行。如秘魯是9.1%；阿爾巴尼亞是10%；烏干達(dá)對(duì)于微型金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的最低資本充足率甚至高達(dá)15%。

2、最低資本要求。

考慮到一些微型金融機(jī)構(gòu)不具備吸收存款的權(quán)利，因此就需要對(duì)其設(shè)置一個(gè)最低資本要求。一是確保實(shí)現(xiàn)微型金融的功能，二是達(dá)到監(jiān)管者的審慎監(jiān)管要求。如阿爾巴尼亞對(duì)開展微型金融服務(wù)的非政府組織的最低資本要求是120萬美元；坦桑尼亞根據(jù)金融企業(yè)是否設(shè)立全國性的分支機(jī)構(gòu)分別設(shè)置了8億和2億的坦桑尼亞元的核心資本要求。

3、貸款準(zhǔn)備金要求。

審慎監(jiān)管的另一個(gè)方面是通過報(bào)告制度和貸款準(zhǔn)備金制度來控制微型金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量。如埃塞俄比亞，對(duì)總存款大于或等于100萬比爾的微型金融機(jī)構(gòu)的要求是：分別提取25%的標(biāo)準(zhǔn)貸款準(zhǔn)備金、50%的可疑貸款準(zhǔn)備金和100%的損失準(zhǔn)備金；對(duì)總存款在100萬以下的微型金融機(jī)構(gòu)的要求是：提取50%的可疑貸款準(zhǔn)備金和100%的損失準(zhǔn)備金。

4、流動(dòng)性比例要求。

流動(dòng)性要求的目的是保證微型金融機(jī)構(gòu)保持一個(gè)充足的流動(dòng)性水平，以滿足所有能預(yù)測(cè)和不能預(yù)測(cè)的債務(wù)。有的國家要求較松，而有的國家的較嚴(yán)。如阿爾巴尼亞，對(duì)信用聯(lián)盟的流動(dòng)資產(chǎn)比率要求是10%，低于世界信用社理事會(huì)的建議值是15%；而埃塞俄比亞對(duì)流動(dòng)儲(chǔ)蓄超過100萬比爾的微型金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性比率要求是20%，比商業(yè)銀行15%的標(biāo)準(zhǔn)要高。

(三)報(bào)告和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度

在微型金融監(jiān)管方面，報(bào)告和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度更為重要?？紤]到微型金融貸款組合的單一性和容易迅速惡化的潛在風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)相對(duì)嚴(yán)格的報(bào)告制度有利于監(jiān)管者獲得有用、及時(shí)的信息。例如，秘魯要求微型金融機(jī)構(gòu)每天、每周以及每月都要提交財(cái)務(wù)報(bào)告和其他事項(xiàng)；在埃塞俄比亞，微型金融機(jī)構(gòu)則只需上報(bào)季度報(bào)告。

(四)對(duì)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出(升級(jí))的監(jiān)管

1、行業(yè)準(zhǔn)入和退出要求。

微型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架應(yīng)該明確的一點(diǎn)是關(guān)于其準(zhǔn)入和退出要求。一是明確批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。大多數(shù)國家對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的許可權(quán)都在中央銀行手中。比如在利比里亞的金融法案中就明確規(guī)定，微型金融機(jī)構(gòu)的許可權(quán)在利比里亞的中央銀行。二是規(guī)定了一些準(zhǔn)入要求。除了上文提到的資本金要求外，對(duì)機(jī)構(gòu)形式和治理要求等也提出了相關(guān)要求。

2、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。

運(yùn)營(yíng)監(jiān)管主要是對(duì)日常操作的幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管，限制要求有：高利貸法律和利率上限、貸款記錄要求和一些業(yè)務(wù)方面的限制，如開設(shè)分支機(jī)構(gòu)、營(yíng)業(yè)時(shí)間等。事實(shí)顯示，在許多情況下，并不強(qiáng)制執(zhí)行這些限制規(guī)則在短期內(nèi)為微型金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了生存空間，但同時(shí)也帶來倒閉風(fēng)險(xiǎn)。如尼日利亞，完善的內(nèi)控制度降低了該國微型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)；秘魯，微型金融機(jī)構(gòu)倒閉的原因之一是內(nèi)部控制系統(tǒng)沒能發(fā)現(xiàn)貸款業(yè)務(wù)的不規(guī)范和惡化。

(五)一些鼓勵(lì)措施

金融機(jī)構(gòu)要遵守一系列的監(jiān)管要求，不僅是資本充足率、合理的管理等核心審慎要求。同時(shí)，政策制定者要設(shè)計(jì)適應(yīng)微型貸款現(xiàn)實(shí)情況的非審慎標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展。如稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)。在阿爾巴尼亞，針對(duì)不同類型微型金融機(jī)構(gòu)采用了不同的稅收政策。儲(chǔ)蓄和信用協(xié)會(huì)及其聯(lián)盟由于他們的非盈利的本質(zhì)而免稅，但商業(yè)銀行涉及到微型金融的部分要對(duì)其盈利收取10%的稅。另外還有資金鼓勵(lì)。

五、結(jié)論

許多關(guān)于微型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的文獻(xiàn)認(rèn)為微型金融部門應(yīng)該被監(jiān)管，以保證對(duì)低收入人群提供大量穩(wěn)定的金融服務(wù)。因此，對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管就成為微型金融機(jī)構(gòu)成功的關(guān)鍵問題。應(yīng)該看到微型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管是一個(gè)持續(xù)發(fā)展的復(fù)雜問題。當(dāng)前對(duì)微型金融行業(yè)的監(jiān)管還沒有一種最佳方式，沒有哪種方式或者模式是萬能的，每種監(jiān)管制度都應(yīng)該與當(dāng)國的特殊情況相適應(yīng)。在不同國家，占主體的微型金融機(jī)構(gòu)類別也不盡相同，有的國家半正式機(jī)構(gòu)占主體，而有的國家非正式機(jī)構(gòu)占主體，如在巴基斯坦，非正式機(jī)構(gòu)占據(jù)了微型金融信貸總量的83%。機(jī)構(gòu)類型的多樣性也決定了監(jiān)管模式的多樣性。監(jiān)管框架的制定方面，一些通用的考慮方面需要涵蓋在內(nèi)，比如準(zhǔn)入和退出要求，審慎監(jiān)管的指標(biāo)等。盡管各個(gè)國家的微型金融監(jiān)管不盡相同，但其出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是類似的，即應(yīng)該進(jìn)行充分的監(jiān)管以保護(hù)儲(chǔ)戶利益，但同時(shí)又不能太過于規(guī)范以至于挫傷扶貧的積極性。

作者：王心如 單位：中國人民銀行煙臺(tái)市中心支行