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一、以平等為原則

構(gòu)建社會保障制度的理論依據(jù)社會保障制度不同于社會福利制度，他為國民保障的是基本生活和基本醫(yī)療，換句話而言就是滿足人們最基本的生存權(quán)。生存權(quán)與社會保障權(quán)的規(guī)定一并出現(xiàn)在《世界人權(quán)宣言》的第25條，規(guī)定“人人應(yīng)當(dāng)享有相當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)(生存權(quán))”，“在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障(社會保障權(quán))”。可見社會保障權(quán)和生存權(quán)都屬于人民應(yīng)當(dāng)獲得的基本人權(quán)。我國的社會保障制度除去一些高水平的社會福利政策，作者認(rèn)為五大社會保險項目和社會救助等政策都應(yīng)遵循平等原則，保障全體國民最基本的生活。在多樣化需求的時代，人們的養(yǎng)老、醫(yī)療等需求理應(yīng)存在差別，但最基本的由政府提供的，即很多國家稱之為零支柱或第一支柱的基礎(chǔ)應(yīng)該是平等的，人人享有的。羅爾斯的《正義論》一書中通過平等來表達(dá)正義，平等是正義的基礎(chǔ)。他提出的兩個正義原則和兩個優(yōu)先原則，明顯區(qū)別于一般自由主義，允許效率的同時強(qiáng)調(diào)了機(jī)會平等、扶持弱勢群體的思想。但絕對意義的平等是不可能存在的，所以羅爾斯假設(shè)只有在“無知之幕”的狀態(tài)下人們才可能就一正義觀形成完全一致的平等的選擇。社會保障作為重要的民生政策之一，雖然客觀上很難達(dá)到絕對的平等，但從政府和民眾的角度出發(fā)，這個政策應(yīng)該是正義的，也理應(yīng)是朝著平等的方向前進(jìn)的，之所以現(xiàn)在存在不平等的政策。重要因素是我們不處于“無知之幕”的理想狀態(tài)，制度的設(shè)立是建立在已有的利益群體和已存在的階層群體差別的基礎(chǔ)之上，也就是現(xiàn)在社會保障領(lǐng)域常說的“碎片化”。作者認(rèn)為即使在目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)下“碎片化”可能是適宜的，或是最優(yōu)的選擇，但社會保障制度的天然性也應(yīng)該是逐漸走向統(tǒng)一的，在保障不分階層、不分群體的全體國民的基本生活水平下，再由其他制度來調(diào)節(jié)多樣化的需求。

二、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與分析

縱觀世界各國，已有很多國家實(shí)行的是非繳費(fèi)型的社會保障政策，其保障水平與收入、繳費(fèi)并不掛鉤，旨在保障自己全體國民的基本生活。例如:加拿大、英國等。加拿大的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計劃(OldAgeSecurity，OAS)就是一種普惠型養(yǎng)老金制度。建于1952年的OAS加上后來逐漸在1967年、1975年建立起的作為補(bǔ)充的保證收入補(bǔ)貼計劃和津貼計劃，共同構(gòu)成了一個覆蓋加拿大全體國民的保障體系。該保障體系不需要老年人繳納任何費(fèi)用，只要18歲以后在加拿大居住滿十年且年齡達(dá)到65歲就可以申請，收入補(bǔ)貼計劃針對低收入者建立收入標(biāo)準(zhǔn)線，在該標(biāo)準(zhǔn)線下才可以申請，而津貼主要針對的就是一些鰥寡和沒資格領(lǐng)取前兩項計劃的老年人，所以加拿大的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計劃基本覆蓋了全體老年人口，在平等的價值觀前提下為全體老年人提供了基本的養(yǎng)老保障。根據(jù)加拿大2009年關(guān)于OAS的精算報告，從2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付額占GDP的比重預(yù)計大約在2.4%－3%?？梢娂幽么蠓浅Ｖ匾曫B(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，同時也取得了很好的成績。著名的英國衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)也是覆蓋英國全體國民的非繳費(fèi)型的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，且醫(yī)療費(fèi)用開支的控制在世界各國中也處于領(lǐng)先的地位。英國NHS是一種典型的政府主導(dǎo)的非繳費(fèi)型模式，英國居民或在英國合法居住的外國人都可以到公立醫(yī)院免費(fèi)享受醫(yī)療服務(wù)，費(fèi)用幾乎全部由國家稅收承擔(dān)。醫(yī)療服務(wù)主要分為基礎(chǔ)醫(yī)療和醫(yī)院醫(yī)療兩級，平等的向各個階層開放，無論是貧困人群還是富有階層。在此基礎(chǔ)上，針對醫(yī)療服務(wù)的多樣化需求，大約有12%的人群擁有私人保險，可以選擇到私人醫(yī)院就醫(yī)。由2012年世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)顯示英國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占當(dāng)年GDP的9.6%，在平等和控制醫(yī)療費(fèi)用開支方面成績顯著。在世界范圍內(nèi)170多個實(shí)行養(yǎng)老金制度的國家和地區(qū)中，建立非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金制度的大概有35%左右，達(dá)到60多個，其中統(tǒng)一的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家14個左右，其余的大都為收入調(diào)查型。可見當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定水平時，理應(yīng)建立一個保障全體國民最基本老年生活的、醫(yī)療服務(wù)的社會保障體系。而我國社會保障目前達(dá)到了制度上全覆蓋的階段，但無論是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老或醫(yī)療保險還是新農(nóng)保新農(nóng)合都屬于繳費(fèi)型制度，只有最低生活保障制度和五保戶等社會救助制度作為非繳費(fèi)型制度起到一定的補(bǔ)充作用，由于我國所有的政策都是繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型的，所以導(dǎo)致政府事業(yè)單位、企業(yè)職工和農(nóng)民處于不同的制度體系中，繳費(fèi)與領(lǐng)取的水平也相差甚大，作者認(rèn)為需求多樣化引導(dǎo)的制度多層次是必要的，但建立起一個統(tǒng)一的非繳費(fèi)型的保障國民最基本的養(yǎng)老、醫(yī)療需求的社會保障制度中的最基本支柱也是值得考慮的。

三、我國構(gòu)建適度普惠型社會保障體系的建議

(一)提高社會保障支出占GDP的比重學(xué)術(shù)界通常把社會保障支出占GDP的比重或占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標(biāo)，但“社會保障”一詞在不同的國家有著不完全相同的含義，所包含的項目也不完全一樣，所以統(tǒng)計口徑的不同造成很難準(zhǔn)確的比較我國社會保障支出所占GDP比重與國際上其他國家的社會保障支出水平。由于社會保障中最重要的兩大項目是養(yǎng)老和醫(yī)療，所以本文就以各國政府對養(yǎng)老和衛(wèi)生的支出占GDP的比重來進(jìn)行比較。表1選取了OECD國家中的五個國家與中國做比較，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)中我們可以發(fā)現(xiàn)大部分國家的養(yǎng)老、醫(yī)療支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐漸穩(wěn)定了，德國甚至出現(xiàn)了小幅度的下跌。中國公共衛(wèi)生和公共養(yǎng)老的支出占GDP比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家。據(jù)2012年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國2012年公共衛(wèi)生支出和公共養(yǎng)老支出分別占當(dāng)年GDP的1.40%和3.22%，即使由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其他國家存在差距，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家1995年的支出占比就足以說明我國在公共衛(wèi)生和公共養(yǎng)老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也說明我國以平等原則為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建適度普惠型的社會保障體系是有財政支持空間的，因此目前我國的支出占比亟需提高。

(二)以平等為原則優(yōu)先構(gòu)建人人享有的零支柱養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險既然財政有空間為國民提供更多的社會保障基金，那么從正義、平等的制度設(shè)計價值觀出發(fā)，理應(yīng)優(yōu)先構(gòu)建一個非繳費(fèi)型的零支柱社會保障項目，尤其是養(yǎng)老和醫(yī)療項目。目前我國養(yǎng)老保障制度上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但由于都屬于繳費(fèi)型項目，在執(zhí)行時仍然會因繳費(fèi)過程中的種種問題而導(dǎo)致部分人群處于完全沒有養(yǎng)老保障的狀態(tài)。例如一些微小企業(yè)逃避為員工繳納保險費(fèi)，農(nóng)民工因制度分割參?；靵y。另一方面是制度本身就因不同人群分為不同的養(yǎng)老保險制度，各個群體因?yàn)槔U費(fèi)不同而領(lǐng)取的養(yǎng)老金不同。新農(nóng)保的保障水平尤其很低，但即使是這樣低的保障水平仍然需要農(nóng)民或其子女繳納保險費(fèi)，作者認(rèn)為意義不大。國家應(yīng)該建立零支柱非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障項目，在這一支柱下，所有中國國民達(dá)到一定年齡時(64或65歲)，均可申請獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金，與其退休前是否有工作或工資多少都不存在關(guān)聯(lián)。當(dāng)然零支柱養(yǎng)老保障水平應(yīng)該僅僅限于?；荆Ｕ先w國民老年時可以獲得最基本的收入。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建繳費(fèi)型的一、二、三支柱養(yǎng)老保險，依據(jù)個人或繳費(fèi)水平的高低來滿足不同老年群體的多樣化需求。我國醫(yī)療保障制度上同樣也實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合，三者都是繳費(fèi)型醫(yī)療項目，在具體執(zhí)行過程中仍然存在部分沒有任何醫(yī)療保障的人群?？床【歪t(yī)屬于人的基本權(quán)利，如同英國的非繳費(fèi)型的衛(wèi)生服務(wù)體系免費(fèi)為全體國民提供基本醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生支出也并沒有使得財政負(fù)擔(dān)很重，反而對醫(yī)療費(fèi)用增長控制得很好。目前我國公共衛(wèi)生支出僅占GDP的1.4%左右，與世界大部分國家相比相距甚遠(yuǎn)，理應(yīng)加大投入，優(yōu)先建立全民免費(fèi)基礎(chǔ)療，在合理分布全國醫(yī)療資源的前提下，所有公立醫(yī)院、社區(qū)服務(wù)站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村衛(wèi)生所積極有效地為所在區(qū)域范圍內(nèi)的居民提供基本的醫(yī)療服務(wù)，保障最基本的病種可以及時有效地在基層解決。只有每個國民平等地享受到可及的最基本的醫(yī)療服務(wù)，才能有效地減緩小病不看拖成大病和看不起病的現(xiàn)象出現(xiàn)。

四、結(jié)語

人權(quán)宣言提倡人生而平等，提倡人人都應(yīng)擁有基本的生存權(quán)，但事實(shí)上絕對的平等是不可能存在的，人們追求的只是相對的平等。作為保障人們生老病死的社會保障制度不同于其他功能的制度，它作為社會的穩(wěn)定器安全網(wǎng)，理應(yīng)從平等原則出發(fā)，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會條件下構(gòu)建非繳費(fèi)型零支柱社保，盡量使人人平等地享有最基本的生存保障，在此基礎(chǔ)上再構(gòu)建滿足不同群體不同需求的其他與繳費(fèi)關(guān)聯(lián)的社會保障支柱，逐步形成一個包括非繳費(fèi)型和繳費(fèi)型在內(nèi)的多支柱的適度普惠型社會保障體系。

作者：郜凱英單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障研究所