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一、建設(shè)工程決策中社會(huì)沖突的本質(zhì)是利益沖突

工程活動(dòng)是造福人類的活動(dòng)，這是社會(huì)對(duì)工程活動(dòng)的社會(huì)貢獻(xiàn)的肯定。建設(shè)工程活動(dòng)能夠增進(jìn)社會(huì)財(cái)富，提升社會(huì)生產(chǎn)力水平，能夠改善人們的生活，這一點(diǎn)是不容置疑的。而這些經(jīng)濟(jì)利益的獲得，使建設(shè)工程的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被高度重視，甚至于成為某些部門(mén)追求的唯一價(jià)值目標(biāo)。但是，一個(gè)顯而易見(jiàn)的道理是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是人類文明的終極價(jià)值，它只是人類快樂(lè)健康生活的必要條件。工程造福人類的價(jià)值也常常會(huì)在唯經(jīng)濟(jì)論的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)下，喪失自己的社會(huì)責(zé)任和終極使命。

作為一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，建設(shè)工程是一個(gè)復(fù)雜利益的系統(tǒng)，一項(xiàng)工程可能不僅能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的利益，也會(huì)產(chǎn)生政治、軍事、社會(huì)的利益。但建設(shè)工程也可能損害到局部利益，部分人群的利益。工程活動(dòng)的目的是為了人類的福祉，科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，建設(shè)工程決策、設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)行等階段不能忽略民眾的訴求。三峽工程決策和建設(shè)實(shí)施由于照顧了各方面的利益，得到了包括礦區(qū)居民在內(nèi)的廣大群眾的支持和配合。相反，西南某水利工程因?yàn)橐泼癜仓霉ぷ髯龅貌缓茫l(fā)了公眾的廣泛抗議，影響了社會(huì)安定。所以建設(shè)工程關(guān)系到社會(huì)公正，和諧安定，建設(shè)工程利益目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式都體現(xiàn)著一定的社會(huì)價(jià)值判斷。利益沖突是人類社會(huì)一切沖突的最終根源,也是所有沖突的實(shí)質(zhì)所在。同樣，建設(shè)工程決策中的社會(huì)沖突的本質(zhì)也是基于利益沖突發(fā)生的。什么是“利益沖突”？韋伯辭典給出的定義是：一個(gè)人的個(gè)人利益與其處于信任（作為政府或公司的官員）的職位上的正式責(zé)任之間的沖突。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)公用官員、雇員或?qū)I(yè)人員有自己的私人利益，它足以看上去影響其客觀地履行其職責(zé)時(shí)，就發(fā)生了利益沖突。以往，利益沖突問(wèn)題在政治倫理學(xué)和商業(yè)倫理學(xué)中涉及較多，而在建設(shè)工程決策領(lǐng)域的研究并不多。但是，如果建設(shè)工程除了工程技術(shù)判斷之外，利益沖突在工程中將經(jīng)常出現(xiàn)，而且利益沖突危害工程判斷的可靠性，威脅工程的功能和作用，所以應(yīng)當(dāng)在建設(shè)工程決策中加強(qiáng)對(duì)利益沖突的研究。

二、建設(shè)工程決策社會(huì)沖突發(fā)生的原因

（一）專業(yè)機(jī)構(gòu)缺少專業(yè)精神

一般地，由于建設(shè)工程負(fù)責(zé)的專業(yè)技術(shù)性，其決策要受到明顯的“質(zhì)量要求”的約束，具體包括技術(shù)約束、規(guī)章約束和預(yù)算約束。社會(huì)公眾缺少專業(yè)知識(shí)和常識(shí)，通常不得不面對(duì)專業(yè)技術(shù)壁壘這座大山，在公眾的眼里工程技術(shù)常常被視為神圣的，視為道德的化身與善良的象征，但現(xiàn)實(shí)顯示這已經(jīng)成為一個(gè)黑色幽默。專業(yè)技術(shù)專家作為一種獨(dú)立活動(dòng)，目的在于提高建設(shè)工程決策的科學(xué)性水平。但遺憾的是，技術(shù)專家并沒(méi)有很好的獨(dú)立性。技術(shù)專家憑借手中握有的專業(yè)話語(yǔ)權(quán)，卻在決策論證過(guò)程極力迎合投資方和政府的需要，成為建設(shè)工程項(xiàng)目單位和地方政府服務(wù)的代言工具。某著名大學(xué)的環(huán)科所是環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域的巨人，在對(duì)江蘇某酒精制造有限公司異地搬遷項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)上，根本未做深入研究，也沒(méi)有提出有效防范預(yù)案，所編制的報(bào)告書(shū)在事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方面存在重大缺陷，仰仗其在行業(yè)的地位和聲望，編一個(gè)環(huán)評(píng)報(bào)告，幫助這家公司順利立項(xiàng)。同樣，在廣州番禺垃圾發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目決策中也表現(xiàn)出明顯的專業(yè)精神缺失，各種專業(yè)組織對(duì)決策的約束判斷沒(méi)有表現(xiàn)出足夠的專業(yè)水準(zhǔn)，而這導(dǎo)致了沒(méi)有在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址早期給出不可行的專業(yè)結(jié)論。廣州市番禺垃圾發(fā)電廠由于選址位于人口密集區(qū)域，而且無(wú)法說(shuō)服公眾消除對(duì)該項(xiàng)目環(huán)境隱患的疑慮，雖然通過(guò)技術(shù)評(píng)估和環(huán)境評(píng)估，但最終還是被迫于環(huán)境問(wèn)題而改遷他處。作為技術(shù)專家的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，由于嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性和透明性，沒(méi)有起到獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的中間作用，反而受到經(jīng)濟(jì)利益左右，順從業(yè)主意志，評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性大打折扣，最終使其公信力大打折扣。

（二）公眾缺乏參與渠道

公眾參與是指具有共同利益、興趣的社會(huì)群體對(duì)涉及公共利益失誤的決策的介入，或者提出意見(jiàn)與建議的活動(dòng)。公眾參與理論在當(dāng)今治理和管理理論中占有極為重要的地位，成為社會(huì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)以及交叉學(xué)科研究的重要課題。建設(shè)工程尤其是重大建設(shè)項(xiàng)目因其投資高、規(guī)模大，不但社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響廣泛，而且通常也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，不同的利益相關(guān)主體之間往往會(huì)發(fā)生利益沖突，在其決策中公眾參與已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)所必須，其重要性日益凸顯。建設(shè)工程中的公眾參與包括建設(shè)工程論證決策、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、工程實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督、后評(píng)價(jià)等工作中的建設(shè)工程業(yè)主和決策者同公眾之間建立的雙向交流，其目的是使建設(shè)工程能被公眾充分認(rèn)可，并提高工程的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益，它特別強(qiáng)調(diào)的是，項(xiàng)目各方同公眾之間聯(lián)系、溝通的重要性和有效性。雖然在工程決策實(shí)踐中，公眾參與決策機(jī)制已經(jīng)有所發(fā)展，參與渠道和方式也有一些拓寬，但仍處于起步和探索階段，公眾參與決策的程度還很低，存在諸多不足和較大的發(fā)展空間，其典型表現(xiàn)如下：一是公眾參與形式化嚴(yán)重，實(shí)際意義不足，而象征意義明顯，在崇尚科學(xué)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，對(duì)于規(guī)劃的評(píng)價(jià)和修改意見(jiàn)，政府往往忽略廣大民眾的意見(jiàn)而偏向?qū)＜业囊庖?jiàn)，這樣，公眾參與可能就成為僅僅存在于表面的形式；二是公眾參與制度化建設(shè)滯后，缺少制度化設(shè)計(jì)和渠道；三是公眾知情權(quán)不夠，使得參與質(zhì)量不高，有時(shí)甚至無(wú)法參與；四是公眾參與意識(shí)仍較薄弱，長(zhǎng)久以來(lái)形成的自上而下的社會(huì)管理體制，政府主導(dǎo)重大建設(shè)項(xiàng)目的決策，極大地抑制了公眾參與熱情，令公眾喪失了參與的信心和熱情；五是建設(shè)項(xiàng)目決策部門(mén)對(duì)相應(yīng)的公眾意見(jiàn)沒(méi)有制定出有效的回應(yīng)機(jī)制。從廈門(mén)PX事件的發(fā)展來(lái)看，主導(dǎo)此項(xiàng)目的決策投資者和政府在項(xiàng)目實(shí)施前沒(méi)有考慮公眾參與環(huán)節(jié)，忽視了不同利益主體的利益平衡，從而引發(fā)了相關(guān)主體的利益沖突和激烈而持續(xù)的抗?fàn)?，最后迫使政府更改決策結(jié)論。這一事件告訴我們，涉及公共利益的建設(shè)工程決策不是純粹的私人決策，它具有明顯的公共屬性，不應(yīng)該采用純粹的技術(shù)效率、經(jīng)濟(jì)效率等可量化指標(biāo)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更要注重社會(huì)共識(shí)和輿論的可行。如果在實(shí)施前沒(méi)有充分考慮公眾訴求，或者公眾缺少足夠的參與渠道，面對(duì)洶涌的民意和持續(xù)的抗?fàn)?，?shì)必導(dǎo)致決策成本的大幅增加，以及決策方案的更改甚至失敗。

（三）政府角色失當(dāng)

政府在建設(shè)工程決策領(lǐng)域的互動(dòng)中明顯處于主導(dǎo)性地位，其依賴于所擁有的豐富的組織資源，掌握了項(xiàng)目決策和監(jiān)管等主要權(quán)利。由于我國(guó)行政體制改革還未完成，權(quán)利機(jī)關(guān)在建設(shè)工程決策領(lǐng)域管理方面依然存在著許多問(wèn)題，以及角色定位不清的現(xiàn)象，這是建設(shè)工程決策中社會(huì)沖突發(fā)生的根本原因。政府的表現(xiàn)存在著角色差距現(xiàn)象，其行為不規(guī)范導(dǎo)致政府管理角色弱化。建設(shè)工程決策過(guò)程中的政府管理部門(mén)的角色不能發(fā)揮作用，致使因項(xiàng)目決策引發(fā)的社會(huì)沖突不斷發(fā)生。當(dāng)前我國(guó)政府正處于從發(fā)展角色向服務(wù)角色的轉(zhuǎn)型期，這種角色模糊導(dǎo)致其在建設(shè)工程決策過(guò)程中的經(jīng)常性失衡。發(fā)展型行政模式的主要特點(diǎn)是以廣泛的經(jīng)濟(jì)管制和計(jì)劃進(jìn)行行政干預(yù)，即在發(fā)展型模式下政府更為關(guān)心的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體，不僅負(fù)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理職能，同時(shí)還以市場(chǎng)導(dǎo)向介入微觀市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這種模式在改革開(kāi)放后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，客觀上發(fā)揮了重要的積極作用，30多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輝煌就是最具說(shuō)明力的腳注，但在這一過(guò)程中所暴露出的諸多負(fù)面問(wèn)題也向我們提出了警示。

政府被社會(huì)公眾期望的角色是為人民服務(wù)，而在建設(shè)工程決策過(guò)程中的社會(huì)沖突中，政府與期望角色之間存在著一定的角色差距，這也是國(guó)家近年來(lái)大力提倡轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)建設(shè)企業(yè)的原因。基于上述的認(rèn)識(shí)，在行政管理模式上，向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型日益受到重視。在這種模式下，政府為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)，一方面，發(fā)展型政府仍然以其原有的模式繼續(xù)發(fā)揮作用，甚至在很多場(chǎng)合下依然是最為理想的選擇；另一方面，人民群眾越來(lái)越要求從政府得到更多類型、更高水準(zhǔn)的公共服務(wù)。但這致使在行政管理實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的失衡現(xiàn)象，有時(shí)甚至發(fā)展為沖突，表現(xiàn)在建設(shè)工程決策領(lǐng)域就是政府的進(jìn)退兩難困境，決策質(zhì)量大為下降。

從諸多建設(shè)工程決策立項(xiàng)的目標(biāo)來(lái)看，項(xiàng)目所在地政府具有很強(qiáng)的發(fā)展沖動(dòng)。在這種沖動(dòng)下，作為決策者的政府的意志對(duì)建設(shè)工程決策結(jié)論的形成具有顯而易見(jiàn)的控制作用，絕大多數(shù)情況下，這種意志會(huì)受到社會(huì)的普遍接受，并受到迎合，尤其是那些充分體現(xiàn)決策者意志的建設(shè)工程決策論證報(bào)告通常會(huì)被輕易接受。而這極易造成主觀代替客觀，以隨意決斷代替決策的原則和程序，決策缺乏求實(shí)性，脫離實(shí)際，不權(quán)衡自身的人力、物力、財(cái)力，而是片面強(qiáng)調(diào)沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要上，沒(méi)有市場(chǎng)開(kāi)拓市場(chǎng)也要上，于是超越自身?xiàng)l件的開(kāi)工建設(shè)，在各種主、客觀條件還未具備時(shí)就輕易拍板定奪，結(jié)果使資金大量流失，且引發(fā)不必要的社會(huì)沖突。從最近發(fā)生的這類事件中，我們可以得到一個(gè)初步的結(jié)論，當(dāng)前地方政府雖然出于增長(zhǎng)和發(fā)展沖動(dòng)盡量讓工程通過(guò)論證，但在遇到公眾不斷抗?fàn)幒偷种频木硾r下，都能夠比較快速地回歸政府的服務(wù)角色，借由與公眾和社會(huì)團(tuán)體之間的協(xié)商、溝通，凝聚社會(huì)共識(shí)，維護(hù)大眾利益。這正形象地表現(xiàn)出政府在發(fā)展角色與服務(wù)角色轉(zhuǎn)型期的失衡、沖突和調(diào)適。

三、建設(shè)工程決策社會(huì)沖突的整合機(jī)制框架

對(duì)建設(shè)工程決策中社會(huì)沖突進(jìn)行有效的整合治理，應(yīng)該采取合理手段，消除不同社會(huì)組織的內(nèi)在沖突發(fā)生概率，降低建設(shè)工程決策成本，這就需要根據(jù)社會(huì)沖突出現(xiàn)的基礎(chǔ)因素制定整合機(jī)制，主要包括推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)公眾參與和強(qiáng)化專業(yè)精神，以此構(gòu)建建設(shè)工程決策社會(huì)沖突的整合機(jī)制框架。

（一）推進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)型

由于市場(chǎng)體制改革還不夠深入，以前長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的一些行政管理模式仍然影響著建設(shè)工程決策。為全面降低建設(shè)工程決策失誤造成的社會(huì)沖突，政府應(yīng)從建設(shè)工程的積極推動(dòng)者向利益相關(guān)者協(xié)調(diào)角色進(jìn)行轉(zhuǎn)變，提高其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理中的公共服務(wù)功能成分，減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角色成分。但這種角色的轉(zhuǎn)變離不開(kāi)政府行政模式轉(zhuǎn)型的框架，必須與政府行政模式轉(zhuǎn)型進(jìn)程協(xié)調(diào)一致。在公共服務(wù)基本理念的基礎(chǔ)上構(gòu)建服務(wù)型政府，至少需要做到：（1）以公共利益為目標(biāo)，集體的公共利益觀念是行政部門(mén)的關(guān)注目標(biāo)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要建立在共享利益和共同責(zé)任的基礎(chǔ)上，而并不是來(lái)自于個(gè)人選擇；（2）行政的作用在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會(huì)；（3）行政服務(wù)的客體是公民，不能將他們的利益進(jìn)行簡(jiǎn)單相加，他們的利益集合建立在共同價(jià)值準(zhǔn)則基礎(chǔ)上。這就要求行政部門(mén)不僅需要關(guān)注公民個(gè)人利益訴求，更要側(cè)重于構(gòu)建良性的政府與公眾之間的信任合作關(guān)系；（4）政府責(zé)任往往具有復(fù)合性，除了關(guān)注市場(chǎng)，也要關(guān)注共同價(jià)值觀、社會(huì)行為準(zhǔn)則和公眾權(quán)益。

（二）完善項(xiàng)目決策的公眾參與機(jī)制

公眾作為建設(shè)工程的一個(gè)非常重要的利益相關(guān)者，卻因?yàn)槭种兴軌蛑涞母黝愘Y源有限，而處于一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的地位，缺乏合理的利益訴求渠道，在建設(shè)工程決策過(guò)程中的地位非常脆弱。這不利于建設(shè)工程的順利實(shí)施和工程功能的正常發(fā)揮，只有充分調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性，才能使整個(gè)建設(shè)工程具有可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。忽視和阻礙公眾參與的基本理由，社會(huì)學(xué)歸納為：公眾參與中的非理性因素、建設(shè)工程專業(yè)性強(qiáng)、專家建設(shè)工程的決策成本。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)文明程度的提高，公眾利益的廣度和深度都有推延，社會(huì)責(zé)任感也在增加，對(duì)開(kāi)放決策的透明度即知情權(quán)呼聲提高。通過(guò)相關(guān)公眾的參與，是達(dá)到社會(huì)和諧，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，工程決策過(guò)程的環(huán)境和影響評(píng)價(jià)的公開(kāi)論證是確保建設(shè)項(xiàng)目獲得社會(huì)接受的有效途徑，它可使項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)環(huán)境危害之間實(shí)現(xiàn)有效的整合，增強(qiáng)公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)可和社會(huì)責(zé)任意識(shí)。因此，建設(shè)工程的民主化決策要求廣泛聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，特別是利益相關(guān)者的公眾意見(jiàn)，并把這種形式制度化。其作用為：①有利于促進(jìn)社會(huì)互動(dòng)和共識(shí)形成；②有利于避免決策失誤；③有利于防止和減少腐敗事件的發(fā)生；④有利于提高公眾的參政議政意識(shí)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)顯示公民存在著對(duì)決策過(guò)程的漠視，一方面對(duì)事實(shí)的認(rèn)識(shí)不夠全面，日益受社會(huì)輿論的引導(dǎo)；另一方面社會(huì)資源有限，觀察有余，參與不足。只有當(dāng)切身利益受影響的情況下，才會(huì)激烈地表達(dá)自己的意見(jiàn)，這樣往往容易錯(cuò)過(guò)建設(shè)工程決策過(guò)程的參與。因此，公眾參與不僅僅是開(kāi)放參與，更主要的是政府作為建設(shè)工程決策的管理者，要樹(shù)立服務(wù)型政府的理念，充分尊重公眾的合法權(quán)益，承認(rèn)公眾在建設(shè)工程決策中的主體地位，積極推進(jìn)公眾參與建設(shè)工程決策，建立健全公眾參與機(jī)制，創(chuàng)造公民參與的客觀條件（例如：專業(yè)性比較強(qiáng)的建設(shè)工程，由社會(huì)第三方組織公眾參與，提供公眾參與質(zhì)量），提升公眾參與的地位。

（三）強(qiáng)化專業(yè)精神

一般來(lái)講，建設(shè)工程決策結(jié)論的形成，由政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的協(xié)調(diào)程度決定，因此這就要求作為獨(dú)立活動(dòng)的技術(shù)論證，應(yīng)成為防止建設(shè)工程決策失誤的一道有效屏障。尤其是重大建設(shè)工程決策的質(zhì)量要求更高，而公眾普遍難以透徹地洞悉這些政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所蘊(yùn)含的專業(yè)知識(shí)，因此專業(yè)機(jī)構(gòu)在決策中的專業(yè)精神和獨(dú)立性非常必要。雖然決策專家制度已經(jīng)初步建立，但大量的重大建設(shè)工程引發(fā)的社會(huì)沖突和事故表明，具備先進(jìn)的專業(yè)科學(xué)思想的專家群體并沒(méi)有使建設(shè)工程決策準(zhǔn)確性、科學(xué)性和有效性得到充分的提高。因此，建立健全建設(shè)工程專家咨詢機(jī)制并不是目的，其目的在于發(fā)揮專家咨詢的獨(dú)立性和專業(yè)精神，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性，降低決策的社會(huì)成本。為此，應(yīng)將專家咨詢納入決策機(jī)制，并使之上升為法制；同時(shí)對(duì)這一制度進(jìn)一步完善健全，探索專家在建設(shè)工程決策中功能提升的有效路徑，尤其是在重大建設(shè)工程決策中的有效參與；還要大力培植和扶持為建設(shè)工程決策服務(wù)的咨詢組織，使其在建設(shè)工程決策中發(fā)揮其應(yīng)有的影響力和作用。

作者：馬立強(qiáng)單位：山東工商學(xué)院管理科學(xué)與工程學(xué)院