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摘要：新中國(guó)建立初期，征地制度的出臺(tái)是為了適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要，改革開放初期征地制度的調(diào)整也是為了保證國(guó)家建設(shè)用地，而《土地管理法》的出臺(tái)與修訂反映了國(guó)家通過加強(qiáng)土地管理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。征地制度變遷屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇，變遷的決定因素是經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，不過也受到部門利益的影響。

關(guān)鍵詞：征地制度；國(guó)家建設(shè)；土地管理；耕地保護(hù)

征地制度不僅對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有重要的影響，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有重要的影響。新中國(guó)成立60余年來，征地制度經(jīng)歷了重大的變遷。理解征地制度的變遷規(guī)律，需要在國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，基于特定歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和土地資源利用情況，對(duì)制度制定的目的、內(nèi)容、實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)地比較研究，更為深刻地認(rèn)識(shí)征地制度的合理性及其不足。

一、制度初定：服務(wù)國(guó)家建設(shè)需要

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的最大問題是如何恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，黨的所有政策都服務(wù)于這個(gè)中心任務(wù)。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之后，蘇聯(lián)開始對(duì)中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)援助。在外來資本的拉動(dòng)作用下，中國(guó)迅速走出了建國(guó)之初的經(jīng)濟(jì)蕭條，開始了工業(yè)化的高速原始積累階段。征地制度的創(chuàng)建就是服務(wù)于這一時(shí)期國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的。

（一）地方征地法規(guī)的探索

完成之前，一些地方為了城市建設(shè)和發(fā)展工業(yè)制定了土地征用的法規(guī)。1950年9月13日，政務(wù)院批準(zhǔn)了天津市人民政府制定的《天津市公共建設(shè)使用私有土地暫行辦法》，該辦法是依據(jù)“發(fā)展都市建設(shè)并尊重私有土地所有權(quán)的權(quán)益”的精神制定的，其主要內(nèi)容包括三個(gè)方面。第一，非常明確地界定了公共建設(shè)的范圍。公共建設(shè)的范圍僅限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位用地。除此之外，不論是國(guó)營(yíng)企業(yè)和私人建筑都不包括在內(nèi)，都需要采用自由買賣的方式獲取。第二，充分尊重所有人的權(quán)益，特別是做出了“以公有土地交換”的規(guī)定。規(guī)定使用私有土地需要征購(gòu)、征借或征用，并以公有土地交換。第三，對(duì)使用土地提出了程序要求。不過，需要特別注意的是這個(gè)《暫行辦法》制定的背景。新中國(guó)成立之初政府擁有大量的公有土地是這個(gè)《暫行辦法》制定和施行的前提。

（二）《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的出臺(tái)

隨著的完成和農(nóng)民土地所有制的確立，各地原有的征地辦法已經(jīng)不再適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要。因此，1953年12月5日政務(wù)院公布了《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。這是第一部全國(guó)統(tǒng)一施行的較為全面的征地法規(guī)，其內(nèi)容和特點(diǎn)主要包括五個(gè)方面：第一，體現(xiàn)了“服務(wù)國(guó)家建設(shè)”的原則。第二，明確了“先安置后征用”的原則。第三，地方政府具有很大的征地審批權(quán)。全國(guó)性的建設(shè)事業(yè)用地由政務(wù)院批準(zhǔn)。地方性建設(shè)事業(yè)均由地方批準(zhǔn)?？h級(jí)政府擁有一千畝以下和遷移五十戶以下的征地審批權(quán)限。第四，體現(xiàn)了“尊重群眾意愿”的原則。第五，體現(xiàn)了“重安置輕補(bǔ)償”的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)被征地者的生產(chǎn)和生活安置，不能使其流離失所。

（三）《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的修正

1958年修改后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》保留了兼顧國(guó)家和群眾利益的基本原則，要求尊重群眾意愿、節(jié)約用地等。修訂的內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：第一，保留了“服務(wù)國(guó)家建設(shè)”的原則。第二，減小了縣級(jí)的審批權(quán)限。規(guī)定建設(shè)工程用地在20公頃以下和遷移居民在30戶以下的，可以向土地所在地的縣級(jí)人民委員會(huì)申請(qǐng)核撥。第三，降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確了補(bǔ)償費(fèi)用的來源、發(fā)放對(duì)象等。第四，弱化了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)安置，強(qiáng)調(diào)安置農(nóng)民首先應(yīng)該盡量就地農(nóng)業(yè)安置，其次是就地非農(nóng)業(yè)安置，最后才是異地安置。第五，強(qiáng)調(diào)了用地的監(jiān)督檢查。修正后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》對(duì)征用土地的審批權(quán)限和監(jiān)督檢查更為嚴(yán)格，對(duì)被征用土地者的補(bǔ)償更加明確、安置更加苛刻。

二、制度調(diào)整：保證國(guó)家建設(shè)用地

1982年，國(guó)務(wù)院公布施行了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。與《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》相比，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的條目增加很多，比較詳細(xì)地對(duì)國(guó)家建設(shè)和社隊(duì)建設(shè)征用土地出現(xiàn)的新問題做出了回應(yīng)，其主要內(nèi)容和特點(diǎn)包括六個(gè)方面：第一，明確了征用土地的程序。一是申請(qǐng)選址；二是協(xié)商征地?cái)?shù)量和補(bǔ)償、安置方案；三是核定用地面積；四是劃撥土地。第二，強(qiáng)制性明顯增強(qiáng)。強(qiáng)調(diào)被征地社隊(duì)的干部群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓。第三，上收了征用土地審批權(quán)限。重新提出了國(guó)家審批征用土地的范圍，省級(jí)政府審批權(quán)限范圍被嚴(yán)格限定，同時(shí)也限制了縣級(jí)政府的審批權(quán)限。第四，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)名義上略有提高。規(guī)定征用耕地的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的3—6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國(guó)家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算。第五，提出了“安置補(bǔ)助費(fèi)”，弱化了被征地單位群眾的生產(chǎn)安置。第六，農(nóng)民喪失了參與權(quán)。該條例規(guī)定由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織用地單位、被征地單位等商定征地事項(xiàng)。被征地單位一般是生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)；農(nóng)民作為實(shí)際的被征用了土地的自然人，在征地過程中喪失了參與協(xié)商的權(quán)利。第七，重申了補(bǔ)償費(fèi)的使用方式。規(guī)定各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)大都要由被征地單位統(tǒng)一使用，不準(zhǔn)私分。

三、制度改革：加強(qiáng)土地管理與耕地保護(hù)

1986年《土地管理法》出臺(tái)，對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地的利用和保護(hù)、國(guó)家建設(shè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地與法律責(zé)任等方面做出了比較全面的規(guī)定。其中，涉及征用土地的內(nèi)容繼承了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的部分條款，比如，劃撥土地的方式、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都沒有改變。

（一）《土地管理法》的主要內(nèi)容

《土地管理法》關(guān)于征地制度的修改主要有六個(gè)方面：第一，增加了根據(jù)“公共利益”征用土地的原則。第二，闡明了征用土地的所有權(quán)。規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，征用土地就是針對(duì)集體所有的土地。第三，修改了征用土地的審批權(quán)限?？s小了省級(jí)政府的審批權(quán)，保留了縣級(jí)政府批準(zhǔn)權(quán)。第四，規(guī)定了企業(yè)的用地審批要求。第五，建立了土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度。1986年國(guó)家土地管理局成立后出版了《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，為制定符合形勢(shì)需要的土地政策提供了重要參考。第六，進(jìn)一步降低了被征用土地者的參與權(quán)。

（二）《土地管理法》的修正1988年底，全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于修改

《中華人民共和國(guó)土地管理法》的決定。這次修改幅度比較小，主要有四個(gè)方面。第一，允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，并提出了土地有償使用制度。修改后的《土地管理法》第二條增加了兩項(xiàng)內(nèi)容：一是允許國(guó)有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，標(biāo)志著我國(guó)以行政法規(guī)的形式確立了土地所有權(quán)和使用權(quán)的兩權(quán)分離制度。二是國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。這兩項(xiàng)內(nèi)容是最重要的修改款項(xiàng)。第二，刪除了禁止土地出租的內(nèi)容。與允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓相適應(yīng)，原《土地管理法》中關(guān)于禁止土地出租及其處罰內(nèi)容均刪除。第三，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的審批更為嚴(yán)格。第四，修改了法律責(zé)任的部分內(nèi)容，使表述更為準(zhǔn)確。

（三）《土地管理法》的修訂

20世紀(jì)90年代初期，隨著征地和糧食問題的凸顯，中央對(duì)耕地保護(hù)更加重視，《土地管理法》的修訂就是在中央強(qiáng)調(diào)重視保護(hù)耕地的背景下進(jìn)行的?！锻恋毓芾矸ā沸抻喌闹饕獌?nèi)容包括八個(gè)方面。第一，強(qiáng)化了合理利用土地和保護(hù)耕地的政策，以法律的形式把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”確定為我國(guó)的基本國(guó)策，確立了耕地占補(bǔ)平衡制度。要求城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，與其相銜接。第二，明確了土地用途管制制度。規(guī)定了土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地用途。第三，進(jìn)一步上收了土地審批權(quán)限。省級(jí)政府的批準(zhǔn)權(quán)限明顯縮小，縣級(jí)政府的審批權(quán)限明確取消。第四，確定了“公告征地”制度。第五，進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)代表。此次修訂，在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上，承認(rèn)了村民小組的權(quán)利和地位。第六，名義上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，正式提出了“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”的原則。第七，進(jìn)一步明確了對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。

四、征地制度變遷的分析

根據(jù)制度變遷理論，強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、利益集團(tuán)沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性都會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)治者政策失敗。征地制度明顯屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇?；仡櫿鞯刂贫鹊淖冞w，可以從五個(gè)方面做初步分析。

第一，在征地制度變遷中，國(guó)家的偏好已經(jīng)由單純的“國(guó)家建設(shè)”改變?yōu)椤按龠M(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”。由于征地制度變遷是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，它的演變無疑主要體現(xiàn)的是國(guó)家的偏好變化?；仡櫋蛾P(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》、《土地管理法》及其修訂，在總則中可以明顯看出制度制定目的的差異。建國(guó)初期，國(guó)家面對(duì)百?gòu)U待興的局面，建立征用土地制度就是為了促進(jìn)國(guó)家建設(shè)，目的比較單一。但是，國(guó)家工業(yè)體系基本建立之后，面對(duì)地方政府在推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中過量征地的沖動(dòng)，以及由此導(dǎo)致的糧食安全問題和失地農(nóng)民的社會(huì)保障與社會(huì)穩(wěn)定問題，國(guó)家逐步加強(qiáng)了對(duì)征地審批的控制和監(jiān)督檢查，更加重視從社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度加強(qiáng)土地管理。

第二，征地制度變遷的決定因素是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和土地資源實(shí)際的利用情況。新中國(guó)成立后，無論是出于加快工業(yè)化發(fā)展的考慮還是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的需要，與大量引進(jìn)國(guó)外投資或增加國(guó)內(nèi)投資相伴隨的往往是相對(duì)寬松的征占土地政策，并引起一輪圈地高潮。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱，并且圈地過多引起嚴(yán)重的土地浪費(fèi)、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定問題時(shí)，國(guó)家便出臺(tái)更為嚴(yán)格的征地審批或用地政策，甚至上升為法律。雖然《土地管理法》中強(qiáng)調(diào)維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，但是政策制定時(shí)意識(shí)形態(tài)的影響逐漸變?nèi)酰橇⒆阌诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐。從政治穩(wěn)定的角度考慮土地問題也對(duì)征地政策有重要的影響。這種從實(shí)踐出發(fā)的考量也決定了征地制度不會(huì)照搬西方的理論。

第三，征地制度的變遷受到部門利益的影響。中央政府可以視為中性政府，追求的是全體人民的利益而不是特定利益集團(tuán)的利益。但是官僚體制的運(yùn)行規(guī)律決定著國(guó)家政策必然會(huì)受到部門利益和地方利益的影響。1978年，在《土地法》的起草過程中，對(duì)土地資源統(tǒng)一管理問題就出現(xiàn)了分歧。1986年，國(guó)家土地管理局成立，負(fù)責(zé)全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。但是，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃仍然分別依賴土地管理部門和建設(shè)行政部門。直到1998年《土地管理法》修訂后才明確規(guī)定城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，真正理順了土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的關(guān)系。1998年，在原國(guó)家土地管理局上報(bào)的《土地管理法》（修訂草案）送審稿中，曾規(guī)定設(shè)立國(guó)家土地總監(jiān)。但是由于有關(guān)部門對(duì)此意見不同，土地總監(jiān)制最終未能寫入《土地管理法》。直到2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，才確定國(guó)家土地督察制度正式實(shí)施，成為土地執(zhí)法監(jiān)管的重要力量。

第四，在征地制度變遷中，農(nóng)民的主體地位明顯弱化。在征地制度中，農(nóng)民作為一個(gè)群體，是被征用或征收土地的所有權(quán)人，是重要的一個(gè)主體。建國(guó)初期，征地制度非常重視農(nóng)民的主體地位，不但強(qiáng)調(diào)必須對(duì)其生產(chǎn)和生活進(jìn)行妥善的安置，盡量為其調(diào)整土地，還強(qiáng)調(diào)先安置后征地的原則：“一時(shí)無法安置，則應(yīng)俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦?！蓖瑫r(shí)，還強(qiáng)調(diào)做好群眾工作，使其從國(guó)家利益和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益角度自愿服從征地政策。1982年，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》改為由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織用地單位、被征地單位等商定預(yù)計(jì)征地面積和補(bǔ)償、安置方案，并簽訂初步協(xié)議。農(nóng)民作為實(shí)際的被征用了土地的自然人，在征地過程中喪失了參與協(xié)商的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā穼?shí)施后，進(jìn)一步將“協(xié)商征地”改為“公告征地”。農(nóng)民的主體地位明顯弱化的根本原因在于農(nóng)民缺乏有效的代表，在立法環(huán)節(jié)的利益表達(dá)不足、影響甚微。

第五，征地制度變遷中，土地改變用途后的增值收益的分配是核心。建國(guó)初期，在國(guó)家建設(shè)中，土地的級(jí)差地租收益基本由國(guó)家占有。社隊(duì)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起后，由于這些企業(yè)大都是當(dāng)?shù)卮迕窦w所有，企業(yè)雖然占用了農(nóng)民土地，但是也吸納了當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力，并承擔(dān)了地方的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障的職能，集體成員與企業(yè)分享了土地增值收益。但是，隨著原用途補(bǔ)償制度、土地用途管制和有償使用制度的確立，地方政府通過征用大片土地用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)或城市擴(kuò)張，采用“招、拍、掛”的方式實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)”或“以地套現(xiàn)”，地方政府和工商業(yè)企業(yè)就占有了土地增值收益，農(nóng)民僅得到一定的補(bǔ)償。土地增值收益分配方式的變化是征地矛盾日益凸顯的根本原因，因此，如何更為合理地分配土地增值收益是征地制度改革的核心。

作者：李小娜 單位：中共杭州市臨安區(qū)委黨校