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一、改革的基本背景

除了日本和美國等少數(shù)國家外,世界上大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)推廣體系是在二戰(zhàn)后才形成的。促成戰(zhàn)后建立農(nóng)業(yè)推廣體系的主要因素是:①戰(zhàn)后發(fā)展起來的技術(shù)援助項目強調(diào)農(nóng)業(yè)增長,因而需要建立推廣機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)增長的促進機構(gòu);②由于經(jīng)濟發(fā)展需要外匯,出口農(nóng)產(chǎn)品供不應求,故需要通過技術(shù)推廣來增加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入,從而增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出以支持進口替代和工業(yè)化的發(fā)展;③戰(zhàn)后許多新獨立國家的政府深感需要一種推動力來促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,因而在重組當時的農(nóng)業(yè)機構(gòu)時設置了推廣機構(gòu);④廣大發(fā)展中國家的農(nóng)牧民需要從政府那里得到更多的服務;⑤經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易增長使農(nóng)業(yè)發(fā)展及推廣工作的開展有了財政上的保障;⑥當時已經(jīng)存在大量的科研成果與信息,只需有效地傳播,即有可能大大促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展;⑦交通運輸、通訊及大眾傳播技術(shù)的發(fā)展使推廣服務有可能實現(xiàn)較高的效率與效益。發(fā)展到20世紀80年代中期,公共部門的農(nóng)業(yè)推廣體系在世界范圍主要存在四種結(jié)構(gòu)形式:①中央集權(quán)結(jié)構(gòu),例如在大多數(shù)發(fā)展中國家;②準政府結(jié)構(gòu),例如在部分非洲國家及加勒比地區(qū);③二元結(jié)構(gòu),例如在韓國、挪威及中國的臺灣省;④分散或分權(quán)結(jié)構(gòu),例如在巴西、加拿大、法國、美國、印度等地。

由于公共部門的推廣工作內(nèi)容與范圍不斷拓展、財政負擔不斷加重、高素質(zhì)的人力資源短缺、推廣組織能力不足,致使農(nóng)業(yè)推廣工作在意識形態(tài)、經(jīng)濟及技術(shù)層面上不斷發(fā)生變化。特別是自20世紀80年代中后期以來,世界范圍內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場形勢、補貼制度及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化較大,從而使上述農(nóng)業(yè)推廣體系的促成因素受到了巨大的影響,公共部門的農(nóng)業(yè)推廣體系不斷受到政治家和經(jīng)濟學家的嚴厲抨擊。受指責的主要原因在于公共部門的農(nóng)業(yè)推廣服務缺乏針對性、影響力、效率和效益,而且推廣項目對公平因素重視不夠。同時還面臨著來自私人部門的競爭壓力。對此,各國紛紛作出不同反應,歸納起來主要是兩類:①完善既有的公共部門的推廣體系,使之重新獲得活力;②公共部門的推廣服務一分為二,不斷提高商品化與私有化的比重。于是,農(nóng)業(yè)推廣在全球范圍內(nèi)進入轉(zhuǎn)軌時期,要求在財政與投資體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)安排以及管理方式上進行根本性的改革,討論的熱點問題主要在于結(jié)構(gòu)分權(quán)、用戶參與、商業(yè)化與私有化等。所有這些改革措施都可視為分權(quán)戰(zhàn)略。

二、結(jié)構(gòu)分權(quán)

分權(quán)是指計劃、投資、決策和管理等職能及制度安排從中央政府及其所屬機構(gòu)轉(zhuǎn)移到地方基層組織、政府下屬單位、半自主性質(zhì)的公共機構(gòu)、區(qū)域發(fā)展組織、專業(yè)化的職能權(quán)力機構(gòu)或非政府組織。其實,對推廣管理而言,分權(quán)并非新鮮事。歷史上有很多國家早就是分權(quán)體系,例如加拿大、德國、印度、美國等。而有些國家原來是中央控制的,但近年來也逐步實行分權(quán)戰(zhàn)略,例如澳大利亞、哥倫比亞、墨西哥、荷蘭、英國等。分權(quán)通常是同減輕財政負擔及其他壓力聯(lián)系在一起的。各種負擔與壓力促使人們進行以下4個方面的思考:①減少公共支出的可行性;②改變稅收政策的可行性;③對政府推廣服務引入收費做法即成本補償制度的可行性;④在一些可以獲得私人部門提供服務的領域撤去政府推廣服務的可行性。因此,現(xiàn)行的推廣分權(quán)戰(zhàn)略主要有3種政策取向:①通過改革財政與投資制度來分解費用負擔(例如成本補償);②通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來分解中央政府的推廣職責;③通過用戶參與促使其承擔責任并實現(xiàn)推廣項目的分權(quán)管理。這在中央集權(quán)制國家和聯(lián)邦制國家推廣結(jié)構(gòu)分權(quán)有不同的做法。在集權(quán)制下各種分權(quán)形式的具體做法是:①權(quán)力分散,即中央政府的權(quán)力通過財政轉(zhuǎn)移、地方合作、區(qū)域管理、省級發(fā)展計劃等途徑,部分地分散給下屬各分支機關(guān),例如比利時、英國、印度尼西亞等;②二元結(jié)構(gòu),即權(quán)力由政府和農(nóng)民組織共享(如挪威和瑞典),或中央政府與地方農(nóng)民協(xié)會等實體合作(如日本、韓國和中國的臺灣省);③權(quán)力轉(zhuǎn)移,即投資和管理權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)移到地方政府,或者把權(quán)力轉(zhuǎn)移給農(nóng)民協(xié)會,如丹麥、芬蘭和法國;④授權(quán),即將權(quán)力授給私人實體或獨立的附屬機構(gòu);⑤商業(yè)化,即權(quán)力由政府的商業(yè)化機構(gòu)享有,如新西蘭;⑥私有化,即政府放棄對農(nóng)業(yè)推廣的投資管理權(quán),將權(quán)力大部分或全部轉(zhuǎn)移給私人部門,這種做法在一定程度上減輕了政府的財政負擔,同時提高了推廣服務的效率與效益。

在聯(lián)邦制下各種分權(quán)形式的具體做法是:①集權(quán)聯(lián)邦制,權(quán)力主要由聯(lián)邦政府控制,如澳大利亞,墨西哥和巴基斯坦;②二元聯(lián)邦制,權(quán)力由聯(lián)邦政府和省(州)共享,如加拿大、德國和印度;③合作聯(lián)邦制,權(quán)力由聯(lián)邦、州、地方政府共享,如巴西、瑞士和美國。除了這三種結(jié)構(gòu)外,在實踐中聯(lián)邦制政府也會采取授權(quán)、私有化、商業(yè)化等措施,或者制定與集權(quán)制政府的措施相類似的其他策略。在所有分權(quán)措施中,值得一提的是私有化與商業(yè)化,這是分權(quán)的極端形式。目前世界上有許多國家農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)實行了私有化與商業(yè)化。私有化是指將有關(guān)農(nóng)業(yè)推廣資助和服務提供方面的全部或大部分責任與權(quán)力轉(zhuǎn)移給私人實體,政府僅具備部分管理職責。在推廣工作中,對提供的推廣咨詢業(yè)務要收回成本或?qū)⑵浞丈虡I(yè)化,提供服務的機構(gòu)的目的是實現(xiàn)利潤最大化。推廣活動的商業(yè)化是指原先由政府無償提供的服務,現(xiàn)在由用戶支付費用。例如,新西蘭政府決定從1984年起逐步削減推廣投入,這樣1990年的資金僅有1986年國家撥款的2/3。通過商業(yè)化的做法鼓勵農(nóng)業(yè)科研及推廣部門尋找客戶與市場,以彌補財政資金削減后的經(jīng)費缺口。推廣的私有化與商業(yè)化能大大調(diào)動推廣人員的積極性,充分利用資源,使推廣工作更具針對性,從而提高效率與效益。但也有不足之處,主要是:①作為“商品生產(chǎn)者”的各推廣機構(gòu)之間的高度競爭可能導致原國有推廣機構(gòu)信息交流功能大大降低;②用戶同推廣機構(gòu)與人員之間的“買賣”關(guān)系會降低用戶反饋信息的積極性;③私有化后的推廣機構(gòu)面對市場經(jīng)濟環(huán)境,提供服務時要追求利潤最大化,因而會忽略推廣在能源、環(huán)境、人力資源培訓等方面的服務功能;④貧困的農(nóng)民可能難以支付服務所需要的費用。

三、財政與投資制度改革

財政與投資制度的改革主要是對公共推廣部門而言的。這主要傾向于實行成本補償?shù)淖龇?例如直接收費或者通過與農(nóng)民簽訂協(xié)議來收回成本。近年來,對推廣服務實行直接收費的做法不斷增加,特別是在OECD成員國,主要原因是:國家財政赤字導致政府相關(guān)政策發(fā)生變化。隨著農(nóng)場數(shù)量及農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的減少,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP份額的降低,政府對農(nóng)業(yè)推廣財政資助的份額也不斷降低。例如,按1980年不變價格計算,美國公共農(nóng)業(yè)推廣經(jīng)費支出由1985年的8•4062億美元減少到1990年的8•2810億美元,1993年又下降到8•0899億美元。以色列由1985年的876萬美元減少到1990年的641萬美元;印度由1985年的931萬美元減少到1990年的633萬美元。在多數(shù)OECD成員國中,至少有20%的推廣經(jīng)費來自直接收費,芬蘭和挪威兩國更是高達50%以上來自向用戶收費,丹麥和法國的大部分推廣資金也是來自非政府渠道?？梢?成本補償?shù)囊环N重要方式就是商業(yè)化,即將過去政府資助的無償服務變?yōu)橛捎脩舾顿M的商業(yè)化運作。改革后出現(xiàn)了推廣資助和服務提供的新格局。農(nóng)業(yè)推廣資金來源和服務提供者之間的關(guān)系有4種模式(即A1、A2、B1和B2)。

各種模式下農(nóng)業(yè)推廣的資金籌集與服務管理方式分別為:A1模式:屬于公共資助公共管理型。資金來源主要是國家稅收和商品稅(即對某些農(nóng)產(chǎn)品收稅)。A2模式:屬于公共資助私人管理型。運作方式主要有:①證書制度,即政府機構(gòu)發(fā)放證書給農(nóng)民,農(nóng)民憑證書與私人推廣部門簽訂合同,獲得咨詢服務,如智利多采用這種做法;②信貸票據(jù)制,即金融部門向農(nóng)戶發(fā)放貸款,要求農(nóng)戶將貸款的一定份額用于推廣咨詢業(yè)務,例如在哥倫比亞、哥斯達黎加;③準政府組織,這些組織由政府建立或與政府簽訂合同,從事農(nóng)業(yè)發(fā)展項目,包括農(nóng)業(yè)推廣服務。B1模型:屬于私人資助公共管理型。運作方式主要有:①向用戶征收費用,比如在OECD成員國,農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)對其所提供的服務項目直接收取費用。推廣服務多數(shù)按國家定價提供給用戶,但也存在例外的情況,比如對低收入用戶的收費較低,對高度商品化與私有化的項目收費較高。有的國家實行折扣、補貼等做法,以鼓勵低收入用戶組成小組以優(yōu)惠的“批發(fā)”價享受推廣服務;②政府與用戶簽訂合同,即將國家服務商業(yè)化,例如新西蘭實行的就是“用戶付費”的商業(yè)化做法,國有推廣機構(gòu)與用戶簽訂合同,為用戶提供服務,用戶按規(guī)定付費。B2模式:屬于私人資助私人管理型。

運作方式主要有:①農(nóng)民支付服務費,同時對農(nóng)產(chǎn)品征稅,所得資金轉(zhuǎn)移到私人組織中,私人組織憑此提供咨詢服務;②收取會員費和贊助費,私人組織雇傭農(nóng)業(yè)推廣咨詢?nèi)藛T為農(nóng)民團體提供服務,部分財政支持來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應團體的商業(yè)贊助?？梢?隨著分權(quán)策略的實施,推廣投資多元化的趨勢也越來越明顯。當今世界較有影響的農(nóng)業(yè)推廣組織主要有行政型、教育型、項目型、企業(yè)型和自助型等5種。盡管非政府組織的作用越來越大,但無論是從經(jīng)濟角度還是從社會角度,國家政府資助與管理農(nóng)業(yè)推廣的職能都是不可缺少的。然而,政府部門承擔責任,并不等于只能通過政府部門提供服務。在現(xiàn)實中,國家、企業(yè)、私人、農(nóng)民組織與協(xié)會等多部門的共同參與不僅是必要的而且也是可行的,機構(gòu)的多元化會給農(nóng)業(yè)推廣財政與投資體制改革注入新的活力。政府的作用主要在于改善環(huán)境、制定政策與法規(guī)、實行質(zhì)量控制和管理監(jiān)督,將更多的精力投入到幫助貧困推廣對象、實施公益項目、發(fā)展新興部門與產(chǎn)業(yè)及制定戰(zhàn)略性管理計劃上去。

四、對我國農(nóng)業(yè)推廣改革的思考

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推廣要求從推廣對象的需要與問題出發(fā),提供全方位的綜合教育與咨詢服務,相應的推廣機構(gòu)與體系應當具有診斷、反饋、信息轉(zhuǎn)移、規(guī)劃、培訓、監(jiān)測和評估等多項功能。然而,我國長期的農(nóng)業(yè)推廣實踐表明:在通向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推廣的道路上,我們同發(fā)達國家的距離還很遙遠。盡管如此,我們可以從國際農(nóng)業(yè)推廣分權(quán)與改革的進展中獲得許多有益的啟示。從最近十幾年來國際農(nóng)業(yè)推廣改革的趨勢、經(jīng)驗與教訓中,不難看出:每個國家或地區(qū)的具體情況不一樣,因而推廣體系與模式的設計必須符合特定的條件,例如政治、經(jīng)濟發(fā)展階段、文化規(guī)范等;財政與經(jīng)濟上的持續(xù)性保障要求推廣體系運轉(zhuǎn)具有一定的效率與效益,從而能產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟影響;推廣體系的設計必需富有彈性,能夠隨著政策、技術(shù)和用戶需要的變化而作適當?shù)恼{(diào)整;實現(xiàn)包括行政主管人員、項目管理人員、第一線推廣人員以及用戶等在內(nèi)的廣泛參與是建立高效農(nóng)業(yè)推廣體系、培養(yǎng)具有獻身精神和創(chuàng)造精神的推廣人員從而獲得成功的保證。我國的農(nóng)業(yè)推廣體系在今天面臨著新的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要來自知識經(jīng)濟與技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展、加入WTO面臨的結(jié)構(gòu)調(diào)整以及國家整體的改革要求。

可以說,目前我國農(nóng)業(yè)推廣面臨的矛盾是極其深刻的,已到了非改革不可的地步?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)推廣體系在結(jié)構(gòu)、財政及管理體制方面的改革,主要取決于國家的宏觀農(nóng)業(yè)發(fā)展目標,而后者又取決于政治、經(jīng)濟、機構(gòu)及技術(shù)問題。在微觀方面,要考慮到貧困線以下人口的數(shù)量與百分比、政府的財政負擔與壓力、推廣機構(gòu)的能力及地方的專門技能潛力以及相關(guān)利益者在推廣決策過程中的參與狀況。在進行農(nóng)業(yè)推廣分權(quán)與改革工作時,從財政與管理設計的角度考慮,應當堅持兼顧公平與效率的指導原則,即:提高推廣服務的效率與效益,兼顧區(qū)域公平、階層公平、產(chǎn)業(yè)公平及公共服務分配的公平等。具體地說,在結(jié)構(gòu)分權(quán)方面,可考慮將責任分派給某個被選定為管理推廣服務的權(quán)力機構(gòu)(例如,地方政府機構(gòu)、私人實體、非政府組織等),并賦予該機構(gòu)征稅的權(quán)力或籌集經(jīng)費支付服務成本的權(quán)力,同時按一定程序從中央財政部門劃撥資金以滿足開展相應推廣活動的基本要求。在財政分權(quán)方面,可考慮使資助和管理公共部門推廣服務的財政經(jīng)費來源多元化,包括來自公共收入或消費者稅收的再分配、商品稅、直接收費(如會員費、服務費、合同費)等。

這些稅賦收入來源可以通過財政轉(zhuǎn)移交給地方政府,或者地方政府也可以動員地方財政資源。在促進相關(guān)利益者參與方面,可考慮:創(chuàng)造相應的政治環(huán)境并制定相關(guān)的政策與法規(guī)促進社區(qū)民間組織的發(fā)展,通過群體動力學及有關(guān)參與技能的培訓、培養(yǎng)和提高各級推廣機構(gòu)的組織能力,為個人和群體與推廣活動提供適當?shù)墓膭钆c激勵,在推廣過程中特別是涉及重大農(nóng)業(yè)問題的地方需求時要促進政府有關(guān)部門的官員和農(nóng)民及其組織之間的非正式對話,建立一種確保相關(guān)利益者參與的機構(gòu)結(jié)構(gòu),采用適當?shù)耐茝V教育方法促進相關(guān)利益者參與各種相關(guān)的會議、組織與活動,對相關(guān)利益者參與推廣決策和項目開發(fā)活動的過程進行監(jiān)測和評估。在我國實施農(nóng)業(yè)推廣分權(quán)戰(zhàn)略的初始階段,應看到,推廣調(diào)控與管理機構(gòu)及其功能尚不健全,調(diào)控制度與政策還不到位,不確定的問題較多,監(jiān)測的代價也較高,中央政府必須依靠社區(qū)參與并構(gòu)建非正式的控制網(wǎng)絡。因此,在分權(quán)初期,中央政府也許需要增強其集中控制。通過立法將部分權(quán)力從中央轉(zhuǎn)移到地方,有些人可能產(chǎn)生心理不平衡,新機構(gòu)和舊秩序之間可能出現(xiàn)不協(xié)調(diào),此時應避免走回頭路。提高地方政府在調(diào)節(jié)地方稅收方面的能力并減少其對外部資源的依賴性,是分權(quán)改革成功的關(guān)鍵所在。