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摘要：受肺炎疫情影響，《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》遲遲沒有出臺(tái)，但三權(quán)分置讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為可能。文章希望盡快規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，造福農(nóng)村百姓，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。基于改革開放以來(lái)“三權(quán)分置”相關(guān)政策概述，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨許多問(wèn)題，如政策失位、管理失當(dāng)、操作失誤、功能失效等。文章認(rèn)為，落實(shí)政策、強(qiáng)化機(jī)制、規(guī)范操作、完善功能等路徑可以為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；路徑

與東部地區(qū)相比，我國(guó)的中、西部地區(qū)的一些農(nóng)村發(fā)展落后，屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，潛力挖掘不夠，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，科技水平還不發(fā)達(dá)。這些地區(qū)面臨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸問(wèn)題，制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，對(duì)脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是新時(shí)代農(nóng)民對(duì)土地收益的最大化追求與土地經(jīng)營(yíng)發(fā)展落后之間存在矛盾的焦點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然要求。

1改革開放以來(lái)“三權(quán)分置”相關(guān)政策概述

“三權(quán)分置”是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，在堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的前提下釋放經(jīng)營(yíng)權(quán)的活力，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化應(yīng)有的法律地位和權(quán)能，是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善和發(fā)展，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇。1984年，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出，社員可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包?！笆状卧试S農(nóng)村土地有限度流轉(zhuǎn)，規(guī)定了土地可以在集體內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，打破了在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包之初政策上禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。”［1］2014年，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》指出，“以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置?！保?］政策引導(dǎo)農(nóng)村土地（指承包耕地）經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》強(qiáng)調(diào)，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。2018年，修正的《農(nóng)村土地承包法》確立了“三權(quán)”分置的法律制度，專節(jié)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作了具體規(guī)定，賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、融資擔(dān)保的權(quán)能。現(xiàn)實(shí)中受制于地區(qū)差異和資源稟賦等因素，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集約化面臨諸多困境，存在著有此規(guī)定，依此操作而難有成效的情形，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在著諸如政策失位、管理失當(dāng)、操作失誤、功能失效等問(wèn)題，嚴(yán)重制約著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，為農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的保障。

2欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的突出問(wèn)題

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既有土地傳統(tǒng)觀念破解問(wèn)題，也面臨著政策失位、管理失當(dāng)、操作失誤、功能失效等現(xiàn)實(shí)困惑，制約著農(nóng)村整體面貌的改善和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問(wèn)題。

2.1政策失位導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢

欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著人多地少、資源匱乏、耕作落后、種植單一等問(wèn)題，需要更多的政策傾斜與引導(dǎo)，這就需要將最新的農(nóng)業(yè)政策落地落實(shí)落細(xì)，而實(shí)際上這個(gè)過(guò)程也在考驗(yàn)著基層干部、農(nóng)技人員服務(wù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的能力和水平。為此，現(xiàn)實(shí)中存在著對(duì)“三權(quán)分置”以及土地流轉(zhuǎn)的政策理解有偏差、落實(shí)不到位、執(zhí)行力不夠的問(wèn)題，致使一些好的做法得不到有效推廣，比如，化零散細(xì)碎土地單個(gè)耕作為整體集約化規(guī)模種植、化單門獨(dú)戶各自經(jīng)營(yíng)為合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、化人工勞作為機(jī)械作業(yè)等，這樣就能最大程度調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，提高土地效益，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)順暢發(fā)展，否則會(huì)導(dǎo)致政策失位，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2.2管理失當(dāng)造成流轉(zhuǎn)無(wú)序

伴隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力得到充分釋放，外出務(wù)工人員漸增，很多地方土地沒有耕種，出現(xiàn)了嚴(yán)重的撂荒現(xiàn)象，或耕種粗糙，或予以閑置，或植樹等。此外，承包地補(bǔ)償機(jī)制不合理和有償退出保障不到位，農(nóng)民無(wú)意退出，也不能退出，承包地退出受阻且缺乏審查監(jiān)管，農(nóng)民承包地依然處于無(wú)法流轉(zhuǎn)難題。農(nóng)村土地荒廢，土地產(chǎn)值低下，資源使用不合理，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，導(dǎo)致農(nóng)民離土難離鄉(xiāng)、離土不舍地，即使離鄉(xiāng)也不愿把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，至少還有補(bǔ)貼，有基本保障，這樣就勢(shì)必造成土地流轉(zhuǎn)難以自然運(yùn)轉(zhuǎn)，需要加以有效管理、積極引導(dǎo)，否則會(huì)造成流轉(zhuǎn)無(wú)序，任其閑置，造成資源浪費(fèi)，不利于農(nóng)村落后狀況的改善。

2.3操作失誤引發(fā)流轉(zhuǎn)隱患

農(nóng)村土地需要流轉(zhuǎn)，應(yīng)著眼于當(dāng)?shù)貙?shí)情，尊重農(nóng)民意愿，妥善處理“三權(quán)分置”制度理解不到位可能引發(fā)的不解與猜忌，化解“人”與“地”矛盾，為無(wú)心無(wú)力耕作土地的人提供更多的選擇，保障土地合法權(quán)益。只能規(guī)范操作，有效引導(dǎo)，不可強(qiáng)制推進(jìn)或幕后操作，更不能只顧當(dāng)前而缺乏長(zhǎng)久考慮，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。因此，農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，讓善經(jīng)營(yíng)者獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者共贏，否則會(huì)埋下流轉(zhuǎn)隱患，讓農(nóng)戶利益受損。

2.4功能失效致使流轉(zhuǎn)不力

有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有助于土地資源配置優(yōu)化，有助于改善土地細(xì)碎化問(wèn)題，有助于經(jīng)營(yíng)者提高經(jīng)營(yíng)效率，有助于農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。而土地流轉(zhuǎn)的功能發(fā)揮影響著流轉(zhuǎn)的效率和力度，降低土地承包經(jīng)營(yíng)成本，提高土地收益；轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，提供多途徑就業(yè)選擇；優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村多元發(fā)展；滿足城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府需要發(fā)揮這些功能，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而實(shí)際上這些功能一定程度上失效也為流轉(zhuǎn)不力埋下了伏筆，主要還是區(qū)位功能、吸納能力、發(fā)展?jié)摿?、城鄉(xiāng)差距所致。為此，需要切實(shí)注重發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)功能，推動(dòng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

3欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑探究

3.1推進(jìn)政策落到實(shí)處，保證土地流轉(zhuǎn)順暢

土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民最大的財(cái)富。落實(shí)“三權(quán)分置”各項(xiàng)政策措施，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益，改善農(nóng)民生活，加大農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障農(nóng)村長(zhǎng)治久安，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。2019年11月26日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》指出，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該是農(nóng)民自愿，任何組織和個(gè)人不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，也不能阻礙農(nóng)民的流轉(zhuǎn)。讓《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》盡快落地，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展，維護(hù)流轉(zhuǎn)各方合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。一系列政策文件的出臺(tái)為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展提供了方向指引和制度保障，有助于促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式多樣化，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)際需要。

3.2強(qiáng)化管理執(zhí)行機(jī)制，推動(dòng)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行

穩(wěn)定土地承包關(guān)系不等于限制甚至是否定土地流轉(zhuǎn)行為。穩(wěn)定是前提，放活是動(dòng)力，二者是辯證統(tǒng)一的。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，為“三權(quán)分置”穩(wěn)步實(shí)施奠定基礎(chǔ)；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地效益最大化，農(nóng)戶權(quán)益才能更好實(shí)現(xiàn)，承包關(guān)系保持長(zhǎng)久穩(wěn)定，土地承包權(quán)才能牢牢掌握在農(nóng)戶手中。遵循農(nóng)民意愿，穩(wěn)定土地承包權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不可強(qiáng)人所難，也不能置若罔聞，需要循序漸進(jìn)、有序發(fā)展。為農(nóng)村提供先進(jìn)的技術(shù)與人才管理，拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)活力。組建專門管理機(jī)構(gòu)，制定土地流轉(zhuǎn)可行方案，鼓勵(lì)農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)合作社，采取“抱團(tuán)取暖”方式，提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)水平，也可通過(guò)引入承包大戶或者社會(huì)資本組建企業(yè)為農(nóng)民牽線搭橋，保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地權(quán)益，對(duì)企業(yè)或大戶進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，權(quán)益始終有保障，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

3.3規(guī)范操作有效引導(dǎo)，保障流轉(zhuǎn)各方權(quán)益

“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離與放活以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)符合時(shí)展的要求，符合社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展要求，同時(shí)也完善了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度?！保?］堅(jiān)持土地集體所有權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)可做靈活處理，或保留或流轉(zhuǎn)或代耕托管，以此實(shí)現(xiàn)土地收益。轉(zhuǎn)包給種植、養(yǎng)殖大戶以及集體向農(nóng)戶反租轉(zhuǎn)包等形式，讓善于經(jīng)營(yíng)能夠長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓不善經(jīng)營(yíng)者的土地利用率和回報(bào)率大幅度提升，保障承包者出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的利益最大化，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)經(jīng)營(yíng)能力提升確定最優(yōu)產(chǎn)業(yè)布局，盡力達(dá)成各方期待，讓農(nóng)民真正過(guò)上幸福美好的生活。

3.4完善功能講求實(shí)效，確保流轉(zhuǎn)措施有力

“三權(quán)分置”下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利配置可整合為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地租賃權(quán)”“土地所有權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“土地所有權(quán)—土地租賃權(quán)”4種類型［4］。維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展，賦予土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體相應(yīng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)互利共贏。流轉(zhuǎn)功能得以發(fā)揮有待于流轉(zhuǎn)形式的多樣化和流轉(zhuǎn)權(quán)益的保障性，通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、折股量化進(jìn)行入股分紅等方式，保障農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)益，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地利用率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地收益最大化。

4結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既要政策保障推進(jìn)，也需要農(nóng)村地區(qū)摸索前行。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要因地因村采取積極措施，探索一整套規(guī)范制度，在賦權(quán)還能、自主探索、政策幫扶等方面規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，進(jìn)而盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改變農(nóng)村落后面貌。但鑒于地區(qū)發(fā)展不平衡性，各地土地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)業(yè)政策等方面不同，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還需循序漸進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)，切不可一刀切、簡(jiǎn)單復(fù)制。在堅(jiān)持集體所有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，提升農(nóng)民土地權(quán)益，讓“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之路越走越寬闊，成為改變農(nóng)村落后面貌、改進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)條件、改善農(nóng)民收入狀況的幸福之路。

參考文獻(xiàn)

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作者：倪良明 單位：正德職業(yè)技術(shù)學(xué)院