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《環(huán)境保護(hù)雜志》2015年第Z1期

一、大連市金州新區(qū)中石油輸油管道泄漏事件

2014年6月30日18時(shí)58分，大連岳林建設(shè)工程有限公司在施工過(guò)程中，將中石油新大一線輸油管道鉆漏，泄漏的原油進(jìn)入市政雨水管網(wǎng)和污水管網(wǎng)。污水管網(wǎng)的原油流入污水處理廠，雨水管網(wǎng)的原油流入寨子河雨水排水管出口處著火燃燒。為防止油污入海，引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害，大連市采取多種措施，對(duì)河道及污水管網(wǎng)中的油污進(jìn)行攔截和封堵。一是要求金洲新區(qū)污水處理二廠開(kāi)閘接納油污。當(dāng)晚，共接納含油污水約5000噸，全部?jī)?chǔ)存在該廠的備用生化池中。二是及時(shí)組織中石油在寨子河沿線用圍油欄設(shè)置攔污防線，有效攔截了河道內(nèi)的油污。三是向河道內(nèi)投放大量吸油氈和活性炭等吸油物資。四是調(diào)用吸油機(jī)吸取河道內(nèi)的油污。經(jīng)過(guò)近10天的大面積清污工作，7月8日，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急狀態(tài)解除，轉(zhuǎn)入日常清污工作，實(shí)現(xiàn)了不讓油污入海的既定目標(biāo)。事發(fā)后，中石油調(diào)集了沈陽(yáng)、大連、丹東等6家專業(yè)清油隊(duì)伍吸取污水處理廠備用生化池中和河道內(nèi)的含油污水。大連市環(huán)保局組織相關(guān)企業(yè)對(duì)進(jìn)入河道、污水管網(wǎng)的含油污水進(jìn)行抽取，對(duì)事故泄漏點(diǎn)和河床上的含油砂土及河道內(nèi)的吸油氈等含油廢物進(jìn)行收集。油污廢水送至大連西太平洋石油化工有限公司進(jìn)行處理，其他含油廢物全部送至有資質(zhì)的單位進(jìn)行處置。此外，為保證油污得到妥善處置，大連市環(huán)保局協(xié)調(diào)中石油大連管道公司及時(shí)與大連東泰產(chǎn)業(yè)廢棄物處理有限公司等處置企業(yè)簽訂了委托處置協(xié)議，避免了事后因處置費(fèi)用無(wú)法落實(shí)而引發(fā)的糾紛。同時(shí)，大連市環(huán)保局派出監(jiān)察人員到各處置企業(yè)對(duì)含油污染物的存放地及存放設(shè)施進(jìn)行了檢查，責(zé)成其制定處置方案，確保各類污染物得到安全處置。

二、沿海地區(qū)陸源污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題

兩次事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣袆?dòng)迅速、密切配合、措施得當(dāng)，確保沒(méi)有污染物流入海洋。同時(shí)，通過(guò)兩次事件也暴露出了沿海地區(qū)陸源污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的一些問(wèn)題。

1沿海涉化學(xué)品企業(yè)布局性風(fēng)險(xiǎn)突出，海洋環(huán)境污染潛在壓力大一是涉化學(xué)品企業(yè)數(shù)量偏多、總體布局分散。石油勘探開(kāi)采、煉制、儲(chǔ)運(yùn)和銷售項(xiàng)目散布渤海、黃海、東海和南海沿岸，數(shù)量高達(dá)13045家；在分散式布局下，生產(chǎn)運(yùn)輸過(guò)程中引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的威脅不斷加大。二是局部地區(qū)項(xiàng)目聚集度過(guò)高。比如第一起事件中，騰龍公司的儲(chǔ)罐區(qū)有重石腦油和輕石腦油四個(gè)儲(chǔ)罐，數(shù)量大、種類多，已經(jīng)超出安全生產(chǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承載能力，一旦發(fā)生事故，極可能發(fā)生連鎖反應(yīng)，局面難以掌控。三是涉化學(xué)品企業(yè)逐漸被居民區(qū)“包圍”。許多城市規(guī)劃和發(fā)展的前瞻性不夠，如第二起事件中，大連市金州新區(qū)中石油輸油管道初期遠(yuǎn)離中心城區(qū)，目前輸油管線穿越范圍內(nèi)已居住著大量人口，事故風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

2風(fēng)險(xiǎn)管理職能分散，陸源污染防范缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制我國(guó)多數(shù)沿海涉化學(xué)品企業(yè)排放口直通海洋，如第一起事件中，騰龍公司處理后的廢水為深海排放，防范化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)主要靠廠區(qū)內(nèi)“圍”、廠界外“截”和入海后“清”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施分段管理。目前這些環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和監(jiān)管部門涉及企業(yè)、安全監(jiān)管、公安消防、水利、交通運(yùn)輸、環(huán)保、海洋、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)和建設(shè)等多個(gè)部門，在標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)施建設(shè)、日常監(jiān)管和突發(fā)事件處置上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。

3防范措施不到位，難以滿足環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)際需要一是大部分化工園區(qū)沒(méi)有配套建設(shè)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的截流、導(dǎo)流、收集工程等基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)中小型企業(yè)沒(méi)有配套建設(shè)事故應(yīng)急池，已建的事故應(yīng)急池容量不能滿足實(shí)際需要。第一個(gè)事件中，騰龍公司設(shè)置的2個(gè)事故應(yīng)急池不能容納事故產(chǎn)生的消防水，應(yīng)急處置過(guò)程中又臨時(shí)征用了相鄰公司的應(yīng)急池和4個(gè)廢棄養(yǎng)蝦池才滿足處置需要。二是應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備總量不足、分布不平衡，環(huán)渤海地區(qū)相對(duì)充足，東海、南海地區(qū)相對(duì)缺乏。三是應(yīng)急救援力量不足，多數(shù)沿海省份缺少專業(yè)環(huán)境應(yīng)急救援隊(duì)伍。應(yīng)急演練實(shí)戰(zhàn)性不強(qiáng)、頻次不夠，救援人員業(yè)務(wù)知識(shí)、操作技能和處置經(jīng)驗(yàn)難以適應(yīng)工作需要。

4法規(guī)制度不健全，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理依據(jù)不足《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》明確了風(fēng)險(xiǎn)管理基本原則，但缺乏配套實(shí)施細(xì)則。另外，《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，也缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)內(nèi)容。尚未制定化工園區(qū)和企業(yè)防范溢油污染的截流、導(dǎo)流和收集工程等設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，環(huán)境應(yīng)急救援物資沒(méi)有統(tǒng)一的備置標(biāo)準(zhǔn)。大部分企業(yè)沒(méi)有制定專門的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案，已有的預(yù)案缺乏針對(duì)性、操作性和實(shí)效性，未能與政府預(yù)案有效銜接。

三、強(qiáng)化沿海地區(qū)陸源污染風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策建議

1加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，從源頭上防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)重視陸海統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)陸源污染和海洋污染防治的有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持政府在陸源污染防治中的主導(dǎo)作用，將近岸海域污染防治目標(biāo)、任務(wù)和舉措納入沿海各級(jí)人民政府的工作計(jì)劃。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，確保經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)環(huán)境功能區(qū)域規(guī)劃要求，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，加快制定區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理制度，嚴(yán)格控制各類污染物排放，從源頭上控制和減少污染。開(kāi)展區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估試點(diǎn)，嚴(yán)格控制高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，劃定區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)紅線，制訂環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)名錄，并將區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和文明城市、環(huán)保模范城、生態(tài)建設(shè)示范區(qū)等評(píng)選活動(dòng)相結(jié)合，作為評(píng)選活動(dòng)的重要依據(jù)。

2加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理合力建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范部門聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)一步提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范綜合協(xié)調(diào)力度。進(jìn)一步鞏固環(huán)保部門與公安消防、?；肪仍染C合性專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立國(guó)家級(jí)區(qū)域環(huán)境應(yīng)急救援隊(duì)伍。拓展與海洋、水利、農(nóng)業(yè)等部門的合作空間，發(fā)展與安全監(jiān)管部門的協(xié)作，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的綜合能力和水平。發(fā)揮多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的效能，繼續(xù)開(kāi)展定期檢查活動(dòng)，在鞏固既有成果的同時(shí)，將陸源污染事故防范于未然。

3加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，有效提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平圍繞國(guó)家的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括生產(chǎn)工藝、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)知識(shí)的培訓(xùn)，重視人才培養(yǎng)，進(jìn)一步提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力，特別是提高指揮調(diào)度、監(jiān)測(cè)預(yù)警能力；組織開(kāi)展防控設(shè)施和物資儲(chǔ)備等基礎(chǔ)能力建設(shè)。保障陸源污染防治的資金來(lái)源，改善陸源污染防治資金來(lái)源單一的現(xiàn)狀。確立陸源污染防治資金負(fù)擔(dān)機(jī)制，在責(zé)任主體明晰的情況下，執(zhí)行“污染者負(fù)擔(dān)原則”，在陸源污染責(zé)任主體不明晰、發(fā)生區(qū)域性污染轉(zhuǎn)移時(shí)，明確區(qū)域主體的責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行入海污染物的總量控制，同時(shí)加強(qiáng)各類排污費(fèi)、超標(biāo)排污罰款的征收、使用和監(jiān)管，完善資金運(yùn)作與保障機(jī)制，確保陸源污染防治資金來(lái)源的廣泛性并實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的科學(xué)運(yùn)作和管理。

4完善相關(guān)機(jī)制建設(shè)，調(diào)動(dòng)公眾參與陸源污染防治的積極性海洋環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)的工程，僅靠政府投入治理難度大、見(jiàn)效慢。要從長(zhǎng)遠(yuǎn)上實(shí)現(xiàn)碧海藍(lán)天，離不開(kāi)公眾的參與。鼓勵(lì)公眾參與既是維護(hù)公眾自身環(huán)境權(quán)益訴求的需要，又可突破政府治理的瓶頸。調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)和陸源污染防治的積極性，可從以下兩個(gè)方面著手：一是提高公眾的海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加大輿論宣傳力度，使公眾充分認(rèn)識(shí)到海洋環(huán)境關(guān)乎每個(gè)公民的利益、生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，促使公眾自覺(jué)保護(hù)海洋、自發(fā)監(jiān)督用海項(xiàng)目。二是完善公眾監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府間的互動(dòng)合作，完善公眾參與海洋污染防治決策和管理機(jī)制，激發(fā)企業(yè)開(kāi)展污染防治的主動(dòng)性，完善公眾監(jiān)督企業(yè)防治陸源污染的途徑和程序。

5抓緊制定出臺(tái)一系列行之有效的政策制度結(jié)合各地提出的建議，當(dāng)前較為迫切的是制定化工園區(qū)與企業(yè)內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工程設(shè)施設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和污染應(yīng)急救援物資備置標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)排污申報(bào)登記制度中增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)申報(bào)的內(nèi)容，出臺(tái)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理制度，研究制定環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)管理辦法。

作者：密晨曦 陳明 單位：大連海事大學(xué)國(guó)際法學(xué)博士研究生、國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急辦