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《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期

摘要:

從法制層面剖析城市管理綜合執(zhí)法陷入困局的原因主要在于城市管理制度立法保障的缺失與執(zhí)法人員法律素質(zhì)的薄弱，并嘗試針對(duì)性提出城市管理破解困局的對(duì)策:立法先行;提升執(zhí)法隊(duì)伍法律素養(yǎng);實(shí)施柔性執(zhí)法。

關(guān)鍵詞:

城市管理制度;城市管理綜合執(zhí)法;困局

城市管理綜合執(zhí)法，是城市管理領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的活動(dòng)，旨在提高行政效率，實(shí)施相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，形成管理與執(zhí)法分立的城市管理體制，使城市管理由原先的多頭執(zhí)法向統(tǒng)一執(zhí)法跨越，在一定程度上緩解城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等難題，在這樣的體制下城市管理執(zhí)法取得了明顯成效。但是，由于先天的體制和法律的缺陷以及執(zhí)法人員自身法律素質(zhì)的影響，城市管理制度誕生至今，城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍一直面臨身份、執(zhí)法合法性與合理性等爭(zhēng)議，城市管理幾乎成了“殘暴”、“恐怖”的代名詞，城市管理綜合執(zhí)法陷入尷尬困局，亟需從法制層面究其根源，剖析原因，對(duì)癥下藥，探尋符合我國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀的切實(shí)可行的破解路徑。

一、城市管理先天體制和法律缺陷導(dǎo)致的執(zhí)法困局

(一)城市管理制度先天不足且缺乏完善的立法保障

首先，城市管理綜合執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)困境始于先天制度的缺陷。作為我國(guó)相對(duì)集中的行政處罰權(quán)的嘗試與探索，從全國(guó)范圍看，各地方“城管執(zhí)法”部門(mén)稱(chēng)謂各異，屬性不一，有的屬行政機(jī)關(guān)，有的屬事業(yè)單位。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度決定了城市管理部門(mén)將面對(duì)多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)社會(huì)層面的矛盾。城市管理部門(mén)站在第一線專(zhuān)門(mén)履行“統(tǒng)一執(zhí)法”職責(zé)，且缺少城市管理行政主管部門(mén)，缺乏上級(jí)主管部門(mén)的政策支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，許多體制性的問(wèn)題和基層合理訴求得不到有效解決，部門(mén)設(shè)置混亂、職能范圍不清、執(zhí)法隊(duì)伍編制混雜等問(wèn)題凸顯。其次，城市管理綜合執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)困境還源于立法缺陷。依法行政是現(xiàn)代公共行政的基本要求，也是一切公共組織合法生存和規(guī)范運(yùn)行的法理基礎(chǔ)。①城市管理制度的法理依據(jù)來(lái)自1996年頒布的《行政處罰法》第十六條“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”;2000年國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作的通知》;2002年8月22日國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)【2002】17號(hào))正式授權(quán)地方政府開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作，將市容、規(guī)劃、市政、綠化、工商、公安、環(huán)保等多個(gè)行政機(jī)關(guān)的全部或部分處罰職能集中到統(tǒng)一的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。除此之外，城市管理制度的施行沒(méi)有更為完善的立法做保障。如上分析，城市管理綜合執(zhí)法制度與法律先天不足導(dǎo)致如下弊端:

1、城市管理綜合執(zhí)法人員身份與權(quán)限不明晰

近年來(lái)，我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法沖突事件不斷，既突顯一些地方城市管理執(zhí)法的混亂，更突顯城市管理綜合執(zhí)法的困局。特別是城管和小攤販之間暴力沖突的新聞屢見(jiàn)報(bào)端，不是城管傷小販，就是小販傷城管。2013年5月31日，延安城管踩踏一名商戶(hù)頭部引起公憤;6月2日，廣州又傳來(lái)城管遭小販毆打的消息。針對(duì)城管和小販之間頻頻以暴力相對(duì)的現(xiàn)狀，央視《新聞?wù){(diào)查》前往延安和廣州，在這兩個(gè)新聞事發(fā)地進(jìn)行訪談?wù){(diào)查中發(fā)現(xiàn):近年城管小販沖突，多因暫扣物品引肢體沖突。延安城管踩頭事件就是因?yàn)闀嚎圩孕熊?chē)而引發(fā)的;廣州天河區(qū)是廣州最繁華的中心商業(yè)區(qū)，是小販聚集最多的地帶，天河區(qū)城管分局副政委王成提到了“暫扣”這一執(zhí)法手段的尷尬，按照《行政處罰法》規(guī)定，城管可以暫扣小販物品，但卻沒(méi)有任何人身強(qiáng)制權(quán)。以下是記者訪談實(shí)錄:公眾不禁要問(wèn)城管為什么一定要用這種方式來(lái)執(zhí)法呢?難道沒(méi)有更合適的辦法嗎?王成:因?yàn)槲覀儧](méi)有辦法查驗(yàn)對(duì)方的證件，中華人民共和國(guó)居民身份證管理規(guī)定第15條寫(xiě)得非常清楚，只有警察才能對(duì)他的居民身份證進(jìn)行查驗(yàn)。記者:處罰的時(shí)候，你其實(shí)都不知道我處罰的這個(gè)人他身份是什么?王成:不知道，我不知道面對(duì)的這個(gè)人是什么地方的，姓什么叫什么，我怎么開(kāi)罰單?我開(kāi)不了罰單。我只有把你的東西扣下來(lái)帶回去，作為一個(gè)抵押讓你來(lái)拿，作為一個(gè)抵押讓你去銀行交罰款。隋牧青(律師):城管條例我認(rèn)為，它本身制定得也有一些問(wèn)題，城管就根本不應(yīng)該有這種財(cái)產(chǎn)扣押的權(quán)力，如果沒(méi)有人身的這種控制的權(quán)力，他根本做不到的。記者:在這個(gè)執(zhí)法過(guò)程中，針對(duì)人身的動(dòng)作難免就會(huì)發(fā)生?隋牧青:對(duì)，他不僅僅是給小販容易帶來(lái)很大的傷害，其實(shí)我覺(jué)得給城管也容易帶來(lái)傷害，因?yàn)樗麄冞@種地位是很尷尬的?！咐齺?lái)源:央視《新聞?wù){(diào)查》劉兆瑞2013.07.28如案例中所談，由于城市管理執(zhí)法人員的身份、地位、執(zhí)法保障、相關(guān)部分的執(zhí)法協(xié)同與配合等等沒(méi)有以法律、法規(guī)的形式確定下來(lái)①，執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程常常遭遇困窘，例如身份不明等，因此城市管理綜合執(zhí)法人員一直被戲稱(chēng)為政府的“私生子”。城市管理需要大量的執(zhí)法人員編制，按照職權(quán)法定原則的要求，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán)，必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。但是，受政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、編制、經(jīng)費(fèi)的限制和制約，只有一部分執(zhí)法人員屬于正規(guī)公務(wù)員編制;綜合執(zhí)法過(guò)程中往往得不到相關(guān)部門(mén)應(yīng)有支持與協(xié)作，特別體現(xiàn)在公安保障執(zhí)法方面;市民對(duì)城市管理綜合執(zhí)法局的相關(guān)權(quán)限提出質(zhì)疑、爭(zhēng)議，甚至阻擾綜合執(zhí)法乃至暴力抗法等等，直接影響城市管理綜合執(zhí)法的成效。

2、職能的交叉與重疊

城市管理綜合執(zhí)法人員的職能范圍廣泛，常常被戲稱(chēng)為“上管天下管地中間管空氣”，其主要職責(zé):對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理(無(wú)證違法建設(shè)處罰)、道路交通秩序(如處罰攤販違法占路)、工商行政管理(無(wú)照經(jīng)營(yíng)處罰)、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車(chē)管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理、黑車(chē)、黑導(dǎo)游等城市管理的各方面進(jìn)行綜合行政執(zhí)法，其中的城市市容市貌、占道擺攤、亂搭亂建等影響市容的現(xiàn)象整頓治理由于經(jīng)常引發(fā)社會(huì)矛盾與沖突而引起社會(huì)普遍關(guān)注。城市管理執(zhí)法職能管轄范圍細(xì)分達(dá)到300項(xiàng)之多，由于缺乏必要的立法規(guī)定與保障，執(zhí)法過(guò)程中勢(shì)必與相關(guān)部門(mén)，諸如環(huán)衛(wèi)局、交通局、城建局、工商局等的權(quán)力相沖突，例如在一些城市，城市管理綜合執(zhí)法人員與交通管理部門(mén)搶著貼違規(guī)停車(chē)的罰單等①。因此，城市行政管理中不同等級(jí)的行政機(jī)關(guān)、同級(jí)行政機(jī)關(guān)管理職責(zé)不清，一旦有利可圖，彼此之間爭(zhēng)權(quán)奪利;一旦無(wú)利可圖或遭遇執(zhí)法難題，彼此之間相互推諉、相互扯皮，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。

(二)城市管理綜合執(zhí)法的法律體系不夠健全

眾所周知，法治具有雙重性，一是大家要實(shí)際服從已成立的法律，二是大家所服從的法律又應(yīng)該本身是完善的法律。②依法行政關(guān)鍵在于依法規(guī)范行政權(quán)力，要在整個(gè)城市執(zhí)法過(guò)程中建立起統(tǒng)一的法律化的規(guī)則體系，用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)公正嚴(yán)明地去衡量和處理同一行政事務(wù)。迄今為止，國(guó)家層面仍然沒(méi)有一部權(quán)威的相關(guān)法令出臺(tái)規(guī)范城市管理制度。目前城市管理綜合執(zhí)法主要依據(jù)是地方性法規(guī)和各部門(mén)制定的規(guī)章制度。城市管理綜合執(zhí)法局所擁有的處罰權(quán)主要涉及七個(gè)部門(mén):市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、公安交通管理。實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)之后，城市管理執(zhí)法局所擁有的七個(gè)處罰權(quán)的法律依據(jù)依然分屬于原先七個(gè)部門(mén)各自的法律法規(guī)。由于制定主體過(guò)多，不同部門(mén)法律法規(guī)之間缺乏“同一性”，就處罰性質(zhì)的界定、處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰方式與手段、處罰輕重說(shuō)法不一，甚至在一定程度上相互沖突。這一方面損害了法制的權(quán)威，法律法規(guī)之間差異的縫隙給予城市管理執(zhí)法人員較大的自由裁量權(quán)，容易演變?yōu)闄?quán)力腐敗;另一方面，不同法規(guī)存在的抵觸與矛盾也給城市管理人員的綜合執(zhí)法帶來(lái)很大困擾。

二、執(zhí)法人員法律素質(zhì)薄弱導(dǎo)致的執(zhí)法困局

自全國(guó)普遍實(shí)施城市管理制度以來(lái)，似乎“沖突”“暴力”“野蠻”已經(jīng)成為城市管理綜合執(zhí)法甩不掉的標(biāo)簽。毋庸諱言，城市管理執(zhí)法過(guò)程中暴力沖突事件的頻發(fā)，與被執(zhí)法對(duì)象素質(zhì)不高有很大關(guān)系，但是執(zhí)法人員更是責(zé)無(wú)可卸，必須嚴(yán)厲追責(zé)，依法懲處。如針對(duì)前面案例提及的“延安城管暴力執(zhí)法”一事，事發(fā)后延安城管局成立聯(lián)合調(diào)查組，嚴(yán)肅查處相關(guān)責(zé)任人，對(duì)所有相關(guān)人員，一律停職調(diào)查;要求監(jiān)察支隊(duì)開(kāi)展作風(fēng)紀(jì)律整頓等。古希臘亞里士多德認(rèn)為，雖有良法，要是不能全部遵循，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治。誠(chéng)然，城市管理綜合執(zhí)法人員的法律素質(zhì)直接關(guān)系到依法行政的質(zhì)量問(wèn)題。城市管理綜合執(zhí)法是為廣大市民服務(wù)，目的是為了履行維護(hù)社會(huì)秩序、處理城市諸多問(wèn)題的職責(zé)。但是，一些執(zhí)法人員在執(zhí)法中仍存在謾罵、毆打等現(xiàn)象，采用簡(jiǎn)單化的扣押、沒(méi)收或截留財(cái)物等粗暴、野蠻手段，以達(dá)到嚴(yán)格執(zhí)法目的;一些執(zhí)法人員以加強(qiáng)管理為由巧立名目收費(fèi)，實(shí)施處罰目的為單位或個(gè)人創(chuàng)收，從中謀取個(gè)人私利以致執(zhí)法枉法;一些執(zhí)法人員在行政處罰案件中存在程序違法、人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利等現(xiàn)象;一些執(zhí)法人員不亮證執(zhí)法;一些執(zhí)法人員不制作行政處罰決定書(shū)就扣證扣照;一些執(zhí)法人員執(zhí)法不公，沒(méi)有做到法律面前人人平等。隨著城市的發(fā)展，城市的管理區(qū)域不斷擴(kuò)大，綜合執(zhí)法職能不斷拓展，管理標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，執(zhí)法保障匱乏的現(xiàn)象也日益凸顯:執(zhí)法人員短缺，對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)的投入不足?，F(xiàn)有編制內(nèi)人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了日益擴(kuò)展的城市管理執(zhí)法工作的需要，催生了“協(xié)管員”這一“臨時(shí)工”性質(zhì)的協(xié)助城管執(zhí)法的人員，所謂的臨時(shí)工素質(zhì)參差不齊，缺乏專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，法律素質(zhì)不高，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，也常常成了暴力沖突事件相關(guān)涉案行政責(zé)任人推卸責(zé)任的借口。

三、破解城市管理綜合執(zhí)法困局的對(duì)策

(一)立法先行是走出執(zhí)法困局的根本

黨的十八屆四中全會(huì)提出，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。如前分析，導(dǎo)致城市管理綜合執(zhí)法困局首先在于當(dāng)前我國(guó)城市管理方面立法較為滯后，可操作性較差，與城市管理綜合執(zhí)法的實(shí)踐需要存在較大差距，需要探索制定一部更具權(quán)威與科學(xué)的城市管理法①，進(jìn)一步完善城市管理綜合執(zhí)法的相關(guān)政策與法規(guī)。1.亟需從國(guó)家層面制定一部更具權(quán)威性與科學(xué)性的城市管理法只有以國(guó)家層面制定的《城市管理法》這一基本法作為指導(dǎo)，才能保證地方政府城市管理立法質(zhì)量，理順城市管理綜合執(zhí)法體制。新的城市管理法，在立法過(guò)程中要注重法律的全面性、科學(xué)性、同一性;科學(xué)理順城市管理各部門(mén)執(zhí)法的不同依據(jù)，消除立法盲點(diǎn)，減少立法縫隙，克服法律法規(guī)之間的抵觸與矛盾，改變政府各部門(mén)立法分散，城市管理綜合執(zhí)法無(wú)法適從的狀況;要進(jìn)一步明確城市管理行政執(zhí)法主體的性質(zhì)和地位，明確相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體必須是行政機(jī)關(guān)，其組成人員必須是公務(wù)員，這既有利于行政執(zhí)法主體權(quán)威性地位的確立，又改善和提升城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。2.積極推動(dòng)城市管理綜合執(zhí)法地方性法規(guī)、規(guī)章的立法一方面，在不與國(guó)家憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，擁有地方立法權(quán)的地方城市政府應(yīng)該積極推動(dòng)城市管理綜合執(zhí)法地方性法規(guī)、規(guī)章的立法工作，規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)工作，明確執(zhí)法權(quán)限與職責(zé);通過(guò)細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，制定城市管理綜合執(zhí)法條例，規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法的自由裁量權(quán)范圍，合理把握處罰尺度，做到各項(xiàng)執(zhí)法工作有法可依，有章可循。另一方面，不斷健全維護(hù)流動(dòng)攤販合法權(quán)益的法律法規(guī)。國(guó)務(wù)院1992年頒布的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)?！钡牵瑓s從來(lái)沒(méi)有哪條法律明確地說(shuō)過(guò)流動(dòng)攤販?zhǔn)欠窨梢陨暾?qǐng)經(jīng)營(yíng)執(zhí)照，工商部門(mén)也沒(méi)有開(kāi)放過(guò)對(duì)流動(dòng)攤販的審批許可。直到2011年，新頒布的《個(gè)體工商戶(hù)條例》里增加了這么一條“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定?！?鑒于流動(dòng)攤販對(duì)城市建設(shè)的重要性，對(duì)城市管理綜合執(zhí)法質(zhì)量的影響，地方政府必須強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)攤販管理的頂層設(shè)計(jì)，在行政法規(guī)層面進(jìn)行合法化設(shè)計(jì)。

(二)提升執(zhí)法隊(duì)伍法律素養(yǎng)是走出執(zhí)法困局的關(guān)鍵

依法行政必須建立一支專(zhuān)業(yè)化、法制化的行政管理隊(duì)伍。城市管理綜合執(zhí)法人員是法律法規(guī)的直接執(zhí)行者，是做好行政執(zhí)法工作的關(guān)鍵，其法律素質(zhì)的高低，直接影響到能否嚴(yán)格執(zhí)法、合理執(zhí)法、準(zhǔn)確執(zhí)法，沒(méi)有高素質(zhì)的執(zhí)法人員，再完備的法律、再齊全的執(zhí)法裝備都成為擺設(shè)。作為行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的具體執(zhí)行者，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)熟悉憲法，精通和掌握有關(guān)城市管理的法律、法規(guī)、規(guī)章、政令以及黨和國(guó)家的方針、政策;熟悉城市管理行政執(zhí)法業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，精通和掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)知識(shí);熟悉與城管行政執(zhí)法交叉的其他管理業(yè)務(wù)知識(shí)，一旦需要，可迅速主動(dòng)地與有關(guān)部門(mén)密切配合協(xié)同作戰(zhàn)，取得更佳的整體效應(yīng)。為加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提升城市管理綜合執(zhí)法人員法律素質(zhì)，城市管理綜合執(zhí)法局應(yīng)該多管齊下。其一，進(jìn)一步完善引入機(jī)制。盡量從高校，特別是政法或公共管理院校畢業(yè)的學(xué)生中錄取一批具備法律、行政管理知識(shí)，積極性高，業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的后備力量;其二，進(jìn)一步完善培訓(xùn)機(jī)制。通過(guò)分層分類(lèi)培訓(xùn)、分階段有步驟地增強(qiáng)整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)技能水平，提升執(zhí)法隊(duì)伍法律素質(zhì)和依法行政能力;其三，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法權(quán)力，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。城市管理綜合執(zhí)法權(quán)力應(yīng)得到進(jìn)一步規(guī)范，公開(kāi)執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)范圍、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序;不斷完善人大代表、媒體、社會(huì)團(tuán)體、公眾的監(jiān)督機(jī)制，接受相關(guān)監(jiān)督部門(mén)與社會(huì)監(jiān)督，提升執(zhí)法者素質(zhì)。

(三)柔性執(zhí)法是走出執(zhí)法困局的保障

與其他任何執(zhí)法相比，城市管理行政綜合執(zhí)法有其特殊性，它的執(zhí)法對(duì)象大多數(shù)是普通的市民，而且還有相當(dāng)一部分是弱勢(shì)群體，若在執(zhí)法過(guò)程中大量使用扣押、處罰等強(qiáng)制性措施，其野蠻執(zhí)法與暴力執(zhí)法容易引發(fā)被管理者的不滿、對(duì)抗與沖突。因此，城市管理綜合執(zhí)法的復(fù)雜性決定了執(zhí)法方式必須向人性化管理轉(zhuǎn)變，柔性執(zhí)法成為提升城市管理綜合執(zhí)法成效的有效保障。柔性執(zhí)法的理論依據(jù)是企業(yè)管理倡導(dǎo)的柔性管理理論。柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，采用非強(qiáng)制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說(shuō)服力，從而把組織的意志變?yōu)槿藗兊淖杂X(jué)行動(dòng)。它具有四個(gè)基本方面特征:依據(jù)是人的心理和行為的規(guī)律;方法是非強(qiáng)制性的;對(duì)人的影響是潛在的;目的是讓人們自覺(jué)行動(dòng)。它是一種“以人為中心”的“人性化管理”?；谶@樣的理論，城市管理綜合執(zhí)法中的“柔性執(zhí)法”，指的是執(zhí)法者依據(jù)法律法規(guī)，在尊重執(zhí)法對(duì)象合法權(quán)利的前提下，借助勸說(shuō)、宣傳、教育、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性措施，和諧處理執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象地位的關(guān)系，依照合法程序開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。值得注意的是，柔性執(zhí)法離不開(kāi)剛性管理，是對(duì)剛性管理的補(bǔ)充和完善。剛性的制度規(guī)范讓人們的一切行為有章可循、有據(jù)可依，但是，剛性管理的形式化和外在性往往帶來(lái)機(jī)械、膚淺和簡(jiǎn)單化的負(fù)面效應(yīng)。而建立在剛性管理基礎(chǔ)上的柔性執(zhí)法不僅讓被執(zhí)法者感受到剛性制度的嚴(yán)肅和嚴(yán)謹(jǐn)，尤其讓被管理者領(lǐng)悟和感受到柔性環(huán)境帶給他們的溫馨和鼓舞，在很大程度上彌補(bǔ)了剛性管理的缺陷，有效地化城市管理的“控制”為“服務(wù)”。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)施柔性執(zhí)法并非排斥嚴(yán)格執(zhí)法。柔性執(zhí)法主要體現(xiàn)在執(zhí)法程序和執(zhí)法方式上，并非放任自流，任由違法行為存在和泛濫，而是在執(zhí)法過(guò)程中融入“以人為本”理念，在法治上體現(xiàn)人本意識(shí)，在執(zhí)法方式上體現(xiàn)人性化關(guān)愛(ài)，例如“微笑執(zhí)法”、“鮮花執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”、“舉牌執(zhí)法”等文明執(zhí)法方式。柔性執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法相互依存，相互促進(jìn)，兩者相得益彰。沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)法的柔性執(zhí)法，體現(xiàn)不出法律與制度的權(quán)威，市民的權(quán)益就無(wú)從保障;沒(méi)有柔性執(zhí)法的嚴(yán)格執(zhí)法，就可能漠視執(zhí)法對(duì)象的權(quán)利，日益演變?yōu)橐靶U執(zhí)法或暴力執(zhí)法。因此，柔性執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法相融于和諧城市管理過(guò)程中，體現(xiàn)了執(zhí)法活動(dòng)中原則性與靈活性的高度統(tǒng)一。綜上所述，我國(guó)城市管理制度順應(yīng)法制化的大趨勢(shì)而產(chǎn)生，城市管理綜合執(zhí)法成效直接關(guān)系到市民的民生、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、地方政府的形象及依法行政理念的實(shí)施。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，流動(dòng)人口日益諸多，資源短缺、環(huán)境污染、交通擁堵、公共安全、攤販無(wú)序經(jīng)營(yíng)等大大小小的“城市病”日益凸顯，不僅影響到城市居民生活質(zhì)量，也對(duì)城市管理綜合執(zhí)法提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，健全和完善城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)，樹(shù)立人本理念，創(chuàng)新執(zhí)法方式，提高科學(xué)管理水平，正是服務(wù)型政府依法行政創(chuàng)建和諧城市的必由之路。

作者:劉素芬 單位:福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院