一、引言

解決中小企業(yè)貸款難問題，幫助中小企業(yè)走出融資困境的關鍵是要深化金融體制改革，完善金融市場體系。建立健全中小企業(yè)融資體系，重點環(huán)節(jié)是建立中小企業(yè)信用擔保體系，轉(zhuǎn)嫁、降低銀行的部分風險，提高銀行給中小企業(yè)融資的積極性。為加快實現(xiàn)我國中小企業(yè)的快速發(fā)展與信用擔保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，信用擔保業(yè)除了要從理論與實踐中獲得更高的風險定價的能力，還需改進相關的管理體系和技能，建立高效的風險防范與控制機制，鼓勵擔保機構(gòu)不斷進行業(yè)務和產(chǎn)品的創(chuàng)新。因此，建立一個良好的可持續(xù)的中小企業(yè)信用擔保體系是中小企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切要求和現(xiàn)實選擇。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)是處于中小企業(yè)和銀行之間的一種金融中介組織，其功能主要是降低銀行與中小企業(yè)之間的信息不對稱。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)優(yōu)勢在于：一是機構(gòu)本身出身于當?shù)亟?jīng)濟主管部門，又為本地中小企業(yè)提供擔保，比較容易獲得當?shù)刂行∑髽I(yè)相關信息；二是在信用調(diào)查和分析方面，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)相對銀行而言具有管理層次少、決策靈活、市場反應迅速、運營成本低等優(yōu)勢。然而在金融資源配置失衡的條件下，引入中小企業(yè)信用擔保機制，僅在一定程度上可以有效緩解銀企之間的信息不對稱問題，根本無法完全消除信息不對稱。由于信息不對稱的存在，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)在降低金融交易風險同時也可能產(chǎn)生金融風險，這種金融風險主要來自兩個方面：一是由于信用擔保機構(gòu)與中小企業(yè)之間存在著外部信息不對稱而導致中小企業(yè)信用擔保風險的形成；二是由于信用擔保機構(gòu)內(nèi)部所有人(委托人)與經(jīng)理人(人)存在著內(nèi)部信息不對稱而導致中小企業(yè)信用擔保風險的形成。由于信用擔保機構(gòu)承擔了大部分或全部的風險，成為信息不對稱下風險的最后承擔者。中小企業(yè)信用擔保行業(yè)經(jīng)營的是風險，承擔的是責任，是國際上公認的專業(yè)性極強的高風險行業(yè)。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)具有對資金放大作用的同時也是對風險的同步放大。增加信用是中小企業(yè)信用擔保的功能之一，部分信用等級較低的中小企業(yè)只有通過中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)為其提供信用擔保才能獲得商業(yè)銀業(yè)的貸款，這足以說明中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的風險高于商業(yè)銀行。這種高風險不僅僅來源于信用擔保的對象——中小企業(yè)這個復雜而特殊的群體，還來源于信用擔保運作過程中所受到的各種外部因素和內(nèi)部因素的影響。各種錯綜復雜因素的交互作用和影響，決定了信用擔保運作過程中必然要面臨各種各樣的風險。

中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)面臨的風險是客觀存在、難以回避的，只能通過外部的防范和內(nèi)部的控制來進行有效管理。正確認識和應對中小企業(yè)信用擔保運作過程中的各種問題和潛在風險，構(gòu)建高效完備的中小企業(yè)信用擔保風險補償機制，是實現(xiàn)中小企業(yè)信用擔保業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。本研究的主要貢獻在于：一方面，本研究從經(jīng)濟學視角分析了信用擔保風險外部補償?shù)睦碚撘罁?jù)，并提出應建立以政府財政為主導的外部補償機制，來實現(xiàn)我國中小企業(yè)信用擔保的風險外部補償目標。另一方面，為應對各種不同程度風險的可能兌現(xiàn)，本研究提出應建立有計劃的信用擔保風險自留機制，有計劃的風險自留也可以稱為自保，自保是一種重要的風險管理手段。這種風險自留機制可以實現(xiàn)我國中小企業(yè)信用擔保的風險內(nèi)部補償目標。

二、擔保信用風險外部補償?shù)慕?jīng)濟學分析

按照經(jīng)濟學理論，具有很大外部效益的產(chǎn)品稱為公共產(chǎn)品，具有很小外部效益的產(chǎn)品稱為私人產(chǎn)品，而介于兩者之間的產(chǎn)品稱為混合產(chǎn)品。引入中小企業(yè)信用擔保，是為了通過給中小企業(yè)融資提供擔保來改善中小企業(yè)的間接融資環(huán)境，從而促進高新技術成果產(chǎn)業(yè)化和商品化。這將有利于提高技術進步對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率、促進經(jīng)濟增長、增加社會就業(yè)及增加出口創(chuàng)匯等，因此，中小企業(yè)信用擔保作為一種特殊的社會產(chǎn)品——信用產(chǎn)品，它不僅僅具有微觀層面上私人產(chǎn)品的特點，同時也具有宏觀層面上公共產(chǎn)品的特點，顯然它是一種混合產(chǎn)品。作為一種混合產(chǎn)品，其最顯著的特點無非是收益與風險的不匹配。對于產(chǎn)品提供的方式，通常而言，主要有公共提供與市場提供兩種方式。所謂公共提供是指政府通過稅收手段籌集資金，以免費或部分免費形式向消費者提供產(chǎn)品；所謂市場提供是指消費者必須按照等價交換的市場交易原則進行購買才能取得產(chǎn)品。具體采用何種方式應取決于產(chǎn)品的性質(zhì)。對于私人產(chǎn)品而言，不存在市場失靈的現(xiàn)象，依靠市場機制就可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，私人產(chǎn)品應采用市場提供的方式。而對于公共產(chǎn)品來說，由于“搭便車”現(xiàn)象，即消費者一方面不愿意購買這一產(chǎn)品，另一方面又等待別人去購買，自己可從別人的購買中獲得好處，因此生產(chǎn)者的成本得不到補償，市場供給不足而導致社會效率損失。因此。對于公共產(chǎn)品，即使存在社會效率的損失，采用公共提供方式仍可改善資源配置效率。

目前我國中小企業(yè)信用擔保體系呈現(xiàn)出以政策性擔保機構(gòu)為主導，而商業(yè)性擔保與互助擔保機構(gòu)為輔的分布特點，但不管哪種性質(zhì)的中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)，都必須按照“市場化運營、企業(yè)化管理”原則進行，這也是實現(xiàn)我國中小企業(yè)信用擔保業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。這就決定了我國中小企業(yè)信用擔保是不能采用公共提供方式來運營的，那么，如果選擇市場提供方式運營，是否能夠有效解決社會效率的損失問題，下面通過給出圖1來進行討論。在圖中，曲線ss為信用擔保產(chǎn)品的市場供給曲線，即擔保產(chǎn)品的邊際成本曲線；曲線DD為信用擔保產(chǎn)品的市場需求曲線，即擔保產(chǎn)品的邊際效益曲線；由于信用擔保的外部效益性，用虛線TT表示信用擔保產(chǎn)品的社會需求曲線，即擔保產(chǎn)品的社會邊際效益曲線；曲線TT與曲線DD的高度差取決于作為混合產(chǎn)品的信用擔保的外部效益的大小，外部效益越大，高度差就越大，反之則小。在政府財政補償之前，信用擔保機構(gòu)和中小企業(yè)都出于其內(nèi)部效益動機，按照市場化交易機制，在信用擔保市場的某一價格狀態(tài)(A點對應的價格水平)達到平衡，此時所對應的信用擔保數(shù)量為x(A點對應的擔保數(shù)量)。但從社會效益角度來考慮，信用擔保數(shù)量的最佳狀態(tài)應為Y(E點對應的擔保數(shù)量)，于是將造成社會效率的損失，損失程度為陰影部分(三角形ABc)的面積。

顯然，對于信用擔保這一混合產(chǎn)品而言，選擇市場提供方式運營還是不明智的，按照上面的討論，應該采用公共提供和市場提供相結(jié)合的方式，即混合提供方式，這種方式通過結(jié)合上述兩種方式的基本功能，能夠有效解決社會效率的損失問題。

所謂信用擔保的混合提供方式，就是在遵循市場化運作原則的前提下，通過政府財政補償(補貼)方式，來避免因市場供給機制所引起的社會效率的損失。這種混合提供方式對于規(guī)避社會效率損失的運作機制可由圖2得到。在圖中，為了提高資源配置效率，規(guī)避社會效率的損失，通過政府財政補償(補貼)，使得信用擔保產(chǎn)品的供給成本下降，從而導致信用擔保產(chǎn)品的市場供給曲線就下降至虛線LL位置。虛線LL與信用擔保產(chǎn)品的市場需求曲線DD相交于E點，E點所對應的信用擔保數(shù)量Y恰好為社會效益最優(yōu)所要求的狀態(tài)。此外，信用擔保產(chǎn)品的市場供給曲線下降至虛線LL位置，盡管導致了中小企業(yè)信用擔保業(yè)的效益損失，但是它彌補了信用擔保社會效率的原有損失，即圖1中陰影部分(三角形ABc)的面積。損失的彌補程度為圖2中陰影部分(三角形ABE)的面積，根據(jù)平行四邊形的對稱性易知，圖2中陰影部分(三角形ABE)的面積與圖1中陰影部分(三角形ABC)的面積應是相等的(不考慮制圖的誤差因素)。因此，中小企業(yè)信用擔保是為實現(xiàn)社會效益最大化而導致供給曲線下降的，而由此引發(fā)的中小企業(yè)信用擔保業(yè)的效益損失理應由政府“買單”，政府財政提供補償(補貼)的價格部分應為圖2中所對應的BE部分，顯然，BE部分的大小主要是由作為混合產(chǎn)品的信用擔保的外部效益的大小所決定的。通過上述討論，可以發(fā)現(xiàn)，如果沒有政府財政補償(補貼)，則中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)(主要對商業(yè)性、互助性擔保機構(gòu)而言)應按照市場化交易機制來定價，即擔保的理論價格；但是，對于建立政府財政外部補償機制的，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)(主要對政策性擔保機構(gòu)而言)實際收取的擔保費應等于擔保的理論價格，在扣除政府財政補償(補貼)之后的價格。下面將來討論建立政府財政補償機制的相關問題。

安徽省中小企業(yè)融資擔保發(fā)展于20世紀90年代末。自2000年開始組建以來發(fā)展迅速,為緩解中小企業(yè)融資難,促進中小企業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2000年擔保機構(gòu)成立之初,全省共有擔保機構(gòu)10家,其中省級1家,地市擔保機構(gòu)9家。至2008年4月底,全省共有擔保機構(gòu)217家,全省己有各類中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)217多家,其中13家擔保機構(gòu)列入了國家中小企業(yè)信用擔保體系建設試點。累計擔保貸款38233多筆,擔?？傤~275.5多億元。其中單筆擔保最高額為1000萬元,單筆擔保最低額為0.5萬元。單筆貸款最長期限為3年,最短一般為30天.通過與銀行聯(lián)手,相當程度緩解了中小企業(yè)的資金問題,促進了我省中小企業(yè)的發(fā)展,為經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定作出了貢獻。但由于資金、監(jiān)管等原因的制約,中小企業(yè)信用擔保業(yè)還未能得到健康有序的發(fā)展。本文擬從我國中小企業(yè)信用擔保存在的主要問題,提出相應對策,以促進擔保業(yè)走上健康發(fā)展的軌道。

1安徽省融資擔保機構(gòu)的現(xiàn)狀

1.1規(guī)模較小、擔保能力不強、風險增大

安徽省現(xiàn)有融資擔保公司217家,其中注冊資本1億元及以上的僅17家,大部分擔保公司的注冊資本在3000萬以下。地方政府按縣區(qū)設立擔?；?決定了擔保機構(gòu)的小規(guī)模和大數(shù)量。有的基金只有幾百萬,大部分企業(yè)互助基金規(guī)模較小,很難得到銀行的信任。如固鎮(zhèn)縣中小企業(yè)擔保中心于2002年經(jīng)縣政府研究成立的,擔?；?00萬元。2000年底,全省各地建立的擔保機構(gòu)只有10家,但至2008年4月底,擔保機構(gòu)已膨脹到217余家,且機構(gòu)數(shù)量還在加速擴張,機構(gòu)數(shù)量如此超常、無序地增長,其背后必然隱藏著巨大的風險。

1.2投資主體多樣化,資金來源多元化

隨著安徽省擔保機構(gòu)的迅速發(fā)展,越來越多的非政府資金注入擔保領域,安徽省現(xiàn)有融資擔保公司217家,其中政府出資109家,非政府資108家,這表明了安徽的擔保行業(yè)正由政府主導型向政府引導型、主體多元化轉(zhuǎn)變。從擔保資本金形態(tài)看,有貨幣資本,也有實物資本,其中主要以貨幣資本為主,大約占60%。

1.3缺少風險補償機制和風險連動機制

擔保行業(yè)的特點是高風險、低收益,低成本。目前,我省各擔保機構(gòu)的資金均為投資者一次性投入,對于后續(xù)資金和風險補償資金的投入都沒有明確的制度規(guī)定。僅靠收取少量的擔保費,根本無法維持擔保的生存和發(fā)展。在業(yè)務正常開展的公司的擔保業(yè)務中,協(xié)作銀行都將貸款風險全額轉(zhuǎn)嫁給了擔保公司,擔保公司承擔了全責風險。加大了擔保業(yè)務的整體風險,一旦擔保貸款發(fā)生損失,就要從擔保公司的擔?；鹬腥~扣除,在擔保公司資金補充渠道有限的情況下,影響了擔保機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

為有效妥善處置融資性擔保機構(gòu)（以下簡稱擔保機構(gòu)）和市外融資性擔保公司分支機構(gòu)（以下簡稱分支機構(gòu)）風險性突發(fā)事件，努力降低擔保機構(gòu)和分支機構(gòu)風險性突發(fā)事件的不良影響，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護金融秩序，保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)中國銀監(jiān)會等國家七部門《融資性擔保公司管理暫行辦法》（銀監(jiān)會令年第3號）、《融資性擔保機構(gòu)重大風險事件報告制度的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔〕75號）和《全省擔保機構(gòu)規(guī)范整頓工作實施方案》、省人民政府辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)《省融資性擔保公司管理暫行辦法》（政辦〔〕86號）等有關文件精神和要求，制定本預案。

一、適用對象、適用范圍

（一）適用對象。在市行政區(qū)域內(nèi)設立的擔保機構(gòu)、在工商部門登記注冊的擔保機構(gòu)分支機構(gòu)和其他從事融資性擔保業(yè)務的機構(gòu)（以下簡稱擔保機構(gòu)）。

（二）適用范圍。對發(fā)生涉嫌非法集資造成群眾擠兌的；發(fā)生擔保詐騙、金額可能達到其凈資產(chǎn)5%以上的擔保代償或投資損失的；重大債權到期無力清償債務的；主要資產(chǎn)被查封、扣押、凍結(jié)的；主要負責人失蹤、非正常死亡或被司法機關依法采取強制措施的；因涉嫌違法違規(guī)被行政機關、司法機關立案調(diào)查的等，均視為重大風險事件。

二、組織機構(gòu)和職責分工

成立市處置擔保機構(gòu)和分支機構(gòu)風險性突發(fā)事件領導小組（以下簡稱市應急領導小組），組長由市委常委、常務副市長王治通擔任，副組長由市政府副市長王玉民擔任，成員由市政府常務副秘書長、市工信局、市政府金融辦、市工商局、市中級法院、市公安局、市財政局、市審計局、市人行、市銀監(jiān)局、市委宣傳部等有關部門行政負責人組成。領導小組下設辦公室，辦公室設在市工信局，辦公室主任由市工信和信息化局局長張樹敏兼任。市應急領導小組辦公室在市應急領導小組指導下負責對全市突發(fā)事件處置工作進行研究、決策和部署；負責組織協(xié)調(diào)成員單位及相關部門；負責督導檢查各專門小組處置工作開展情況、及時向市委、市政府及上級主管部門報告突發(fā)事件處置情況。

市應急領導小組下設預警信息組、現(xiàn)場處置組、司法救助組三個工作小組：

（一）預警信息組

1中小企業(yè)目前的融資狀況以及出現(xiàn)的問題

1.1來自企業(yè)本身的問題

1.1.1管理經(jīng)營水平有待提高盡管目前中小企業(yè)在我國有很快的發(fā)展，然而，差、散、亂的印象始終留在人們的記憶中。導致這種情況的因素主要有兩個方面：其一，中小企業(yè)因其涉及的行業(yè)較多，具有面廣點多的特點，多頭開戶成為其普遍存在的情況，這給金融部門造成很大困難，難以對中小企業(yè)的真實情況進行真正了解。并且企業(yè)會因其不斷發(fā)展而逐漸擴大規(guī)模，但中小企業(yè)在很多方面都顯得十分滯后，如財務、人事、生產(chǎn)、營銷等方面，與企業(yè)的發(fā)展節(jié)奏不協(xié)調(diào)，致使企業(yè)無法健康發(fā)展，無法適應當前的市場競爭。其二，中小企業(yè)的生產(chǎn)工藝比較落后，內(nèi)部的管理制度還有待完善，產(chǎn)品質(zhì)量水平也需要進一步提高，這就使得經(jīng)營績效難以獲得良好的效果，而經(jīng)營績效不好的結(jié)果就是融資信用不好，而資金不足就是融資信用不好所導致的，這是一種惡性循環(huán)。大部分中小企業(yè)具有較高的負債率，投資發(fā)展基金和流動經(jīng)營資金極度缺乏，以致正常的經(jīng)營和改造投資都無法維持，更無從談起通過盈利改變企業(yè)的資信，無法通過提高企業(yè)的資信而爭取外部的不同信用融資。

1.1.2嚴重缺乏現(xiàn)代融資意識其表現(xiàn)主要有三點：(1)主管的經(jīng)營觀念在絕大部分企業(yè)都沒有得到轉(zhuǎn)變，對于現(xiàn)代企業(yè)的現(xiàn)金流最大化和資本價值增值的過程沒有立足于現(xiàn)金流和利潤的角度，缺乏對經(jīng)營風險、管理能力、負債等與資本間相互關系的正確認識，難以充分全面地認清資金在生產(chǎn)中的作用；(2)大部分中小企業(yè)相應的管理措施和負債經(jīng)營的現(xiàn)代意識嚴重缺乏，沒能全面認清企業(yè)經(jīng)營盈利與企業(yè)債務之間的關系，對企業(yè)債務融資的意義不能用發(fā)展的眼光去認識；(3)現(xiàn)代融資工具沒有充分引起大部分企業(yè)主管的重視，普遍認為向銀行貸款就是融資，始終簡單地追求這種單一的融資方式，最終導致的結(jié)果就是這種傳統(tǒng)的融資方式被切斷時，大多數(shù)中小企業(yè)由于對其他融資方式、融資操作能力的欠缺，難以創(chuàng)新現(xiàn)代融資，從而導致中小企業(yè)陷入絕境。

1.1.3財務信息的真實性缺乏，銀行不敢放貸大部分中小企業(yè)的管理制度和財務控制制度不規(guī)范、不健全，財務信息的可信度缺乏，沒有真實性。很多企業(yè)從“自身需要”出發(fā)，偽造、提供虛假財務信息，從而導致會計報表上反映不出企業(yè)的真實情況，缺少真實性和可靠性。而企業(yè)的財務收支狀況和資產(chǎn)負債表是銀行貸款發(fā)放的主要依據(jù)，銀行比較容易信任支持一個具有良好財務收支狀況和資產(chǎn)負債狀況的企業(yè)；反之亦然。虛假的會計報表會使銀行的信貸資產(chǎn)陷入危險境地，無法得到保障，容易出現(xiàn)不良資產(chǎn)。銀行從自身利益出發(fā)，為了使資金更加安全，不會輕易發(fā)放貸款。

1.2其他方面的問題

1.2.1沒有有效的信用擔保體系金融機構(gòu)有一個比較普遍性的問題就是擔保和貸款的中小企業(yè)都要承擔較高的系統(tǒng)性風險，這需要國家通過一種機制，采取一定手段，降低中小企業(yè)的融資風險，將其風險降至金融機構(gòu)可以接受的程度。針對這種情況世界各國研究了一個對策，即讓政府出面專門為中小企業(yè)建立一個信用擔保體系。然而該方法卻收效甚微。首先，擔保機構(gòu)的擔保能力有限，我國擔?；鹬饕怯傻胤截斦峁胤截斦耐顿Y能力非常有限，對于社會的需要遠遠不夠。其次，為了對風險進行有效控制，擔保機構(gòu)提出一個非常苛刻的條件，要求申請貸款擔保的客戶拿出反擔保，有的情況下還會比銀行擔保抵押的貸款要求更加嚴格，從而就失去了信用擔保機構(gòu)的根本作用。中小企業(yè)尋求擔保服務困難，無疑導致融資困難。

1.2.2沒有良好的社會信用環(huán)境也就是沒有較高的社會信譽等級，這作為一個重要因素阻礙著中小企業(yè)的融資。主要表現(xiàn)為：(1)法律沒有足夠的能力保護債權人的債權，法院對判決結(jié)果缺乏有力的執(zhí)行能力。債權人會有“打贏官司，看不到錢”，還得拿律師費的尷尬現(xiàn)象。(2)還債意識淡薄對于中小企業(yè)來講非常普遍，大部分中小企業(yè)一旦獲取貸款后，就開始惡意地、想方設法地拖債、賴債、逃債，不積極還貸，根本不把還貸這項必須履行的義務放在心上，置若罔聞。(3)對其影響較多的還有地方保護主義。如有的地方政府對企業(yè)在轉(zhuǎn)制過程中的逃廢銀行債權問題沒有實施有效手段，采取默許、縱容的態(tài)度。經(jīng)濟合同雙方的當事人在這種社會信用環(huán)境的影響下難以獲得平等地位及合法權益，導致經(jīng)濟合同義務履行方的債權人得不到有效保證，變得非常被動。以此信譽條件為前提，在發(fā)放貸款的過程中各金融機構(gòu)無疑要更加小心，這無疑會加大中小企業(yè)的融資難度。

第一章總則

第一條為加強融資性擔保公司的管理，規(guī)范擔保行為，促進擔保行業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)中國銀監(jiān)會等七部門《融資性擔保公司管理暫行辦法》（銀監(jiān)會令年第3號）和《省融資性擔保公司管理暫行辦法》（政辦〔〕86號），結(jié)合我市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱融資性擔保是指擔保人與銀行業(yè)金融機構(gòu)等債權人約定，當被擔保人不履行對債權人負有的融資性債務時，由擔保人依法承擔合同約定的擔保責任的行為。

本辦法所稱融資性擔保公司是指依法設立，在市經(jīng)營融資性擔保業(yè)務的有限責任公司和股份有限公司，以及外地融資性擔保公司在設立的分支機構(gòu)。

第三條完善市中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱監(jiān)管委員會）制度。監(jiān)管委員會由市政府金融辦、市工業(yè)和信息化局、市財政局、市公安局、市人力資源社會保障局、市國土資源局、市住房城鄉(xiāng)建設局、市民政局、人行中支、市銀監(jiān)局、市地稅局、市國稅局、市工商局等單位組成，具體負責研究制定并實施促進全市融資性擔保公司發(fā)展和監(jiān)管的政策和措施。監(jiān)管委員會下設辦公室，辦公室設在市工業(yè)和信息化局。

第四條融資性擔保公司實行屬地監(jiān)管。市、縣（區(qū)）政府是在其屬地開展業(yè)務的融資性擔保公司監(jiān)管和風險防范的第一責任人。市、縣（區(qū)）工業(yè)和信息化局是本行政區(qū)內(nèi)融資性擔保公司的監(jiān)管部門，具體負責融資性擔保公司設立、變更及終止的審核上報工作，承擔對融資性擔保公司的日常監(jiān)管和風險處置，對融資性擔保公司實施以防控風險為核心的持續(xù)動態(tài)監(jiān)管。

第五條融資性擔保公司應當以安全性、流動性、收益性為經(jīng)營原則，建立市場化運作的可持續(xù)審慎經(jīng)營模式。融資性擔保公司從事經(jīng)營活動，應當遵守誠實守信和公平競爭的原則，應當遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，不得損害國家利益和社會公共利益。

融資性擔保公司應當為客戶保密，不得利用客戶提供的信息從事任何與擔保業(yè)務無關或有損客戶利益的活動。

一、健全監(jiān)管機制，加強科學監(jiān)管

（一）建立和完善審慎有效的監(jiān)管機制，完善監(jiān)管手段，寓監(jiān)管于服務中，提高監(jiān)管有效性，防范系統(tǒng)性風險和區(qū)域性風險。加強對政府出資設立或控股的融資性擔保機構(gòu)的監(jiān)管，強化出資人監(jiān)管職責，防止融資性擔保風險轉(zhuǎn)化為財政風險。

（二）實行差別化監(jiān)管政策，主要監(jiān)管指標逐步到位。對新設立的融資性擔保機構(gòu)，對外投資占比等主要指標可在5年內(nèi)逐步達到監(jiān)管要求。根據(jù)國家貨幣政策變化，適時、適當調(diào)整對外投資比例。

（三）建立融資性擔保機構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管和信息服務系統(tǒng)，根據(jù)國家有關規(guī)定，實行融資性擔保機構(gòu)高級管理人員任職資格管理制度。

（四）建立風險提示、誡勉談話、公開譴責、限期整改等制度，促進融資性擔保機構(gòu)規(guī)范發(fā)展，依法合規(guī)經(jīng)營。對從事非法吸收存款、非法集資和高利貸等活動的融資性擔保機構(gòu)，由相關部門按照職責分工依法查處。

（五）逐步建立融資性擔保機構(gòu)信用評級的長效機制，加強信用評級結(jié)果與準入許可制度的有機結(jié)合，促進融資性擔保機構(gòu)管理水平逐步提升。

（六）加強監(jiān)管隊伍建設，各級政府要加強對融資性擔保機構(gòu)監(jiān)管工作的組織領導，從人員、經(jīng)費等方面保障監(jiān)管部門有效履行職責。

二、推動行業(yè)建設，優(yōu)化外部環(huán)境

摘要：本文從溫州市民營企業(yè)2019年融資現(xiàn)狀出發(fā)，選取溫州市19家上市民營企業(yè)運用KMV模型測算其信用風險，發(fā)現(xiàn)信用風險偏高，適合在借貸中引入擔保措施予以增信。繼而對溫州市24家擔保融資機構(gòu)2019年的運行情況進行匯總分析，發(fā)現(xiàn)政策性擔保機構(gòu)在現(xiàn)有擔保融資體系中發(fā)揮著重要作用，最后針對現(xiàn)存問題提出優(yōu)化擔保融資供給、完善信用體系建設、落實金融支持政策的建議。

關鍵詞：民營企業(yè)；信用風險；擔保融資

一、研究背景

溫州是我國民營經(jīng)濟的發(fā)源地，民營企業(yè)在促進地方經(jīng)濟發(fā)展，解決勞動力就業(yè)，發(fā)展對外貿(mào)易等方面發(fā)揮著重要作用。資本是民營企業(yè)生存和發(fā)展的關鍵性要素，然而許多民營企業(yè)特別是中小微型企業(yè)作為“弱勢群體”在融資過程中面臨的融資難問題十分嚴峻，這些企業(yè)往往由于缺乏信用記錄、財務信息不完善等原因在申請融資的時候被銀行拒之門外。溫州民營企業(yè)眾多，資金供需矛盾突出。解決民營企業(yè)融資問題的一個重要途徑是通過銀行和擔保公司的合作來提升信息對稱性、分散信用風險。為民營企業(yè)提供信用擔保的機構(gòu)主要有商業(yè)性信用擔保機構(gòu)和政策性信用擔保機構(gòu)，本文將從溫州民營企業(yè)的融資現(xiàn)狀出發(fā)，探討現(xiàn)有擔保體系存在的問題和優(yōu)化路徑。

二、國內(nèi)外研究動態(tài)

信貸融資擔保理論起源于20世紀70年代的博弈論和信息經(jīng)濟學中的不對稱信息理論，國內(nèi)外學者對擔保融資的理論和實踐展開了深入研究。信貸市場的不完善和借貸雙方的信息不對稱是擔保融資形成的根源。擔保融資機構(gòu)主要分為政策性擔保和商業(yè)性擔保。陳海誼[1]通過對溫州地區(qū)的民營企業(yè)的融資進行實證分析得出信用擔保融資是擴大銀行向中小企業(yè)貸款的有效手段。葉茜茜，楊福明[2]提出溫州現(xiàn)有的商業(yè)性擔保機構(gòu)規(guī)模較小，資本實力和擔保能力偏弱，并沒有構(gòu)建起可持續(xù)的盈利模式，盈利能力較弱。馬松，潘珊，姚長輝[3]指出，在信息不對稱的信貸市場中引入政策性擔?？赏ㄟ^降低企業(yè)融資成本而有效緩解民營企業(yè)融資難題。但是Gropp，Gruendl和Guettler[4]通過對政策性擔保的實證檢驗得出政策性擔保存在與道德風險相關的可能性。周素華[5]通過KMV模型對比民營企業(yè)和國有企業(yè)違約風險，發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)存在信用風險偏高的問題。可見，在民營企業(yè)發(fā)展過程中，存在信用風險，融資難題是制約其發(fā)展的瓶頸，現(xiàn)有研究表明擔保融資在緩解民營企業(yè)“融資難、融資貴”問題中起到了推進作用。

三、溫州民營企業(yè)融資現(xiàn)狀

1.2019溫州民營企業(yè)融資總體情況①融資總體需求。根據(jù)溫州市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截至2019年末，溫州市人民幣貸款余額達11530億元，比上年同期增長15.6%，對比2018年的數(shù)據(jù)可以看出，雖然增速稍有放緩，但是資金需求總量仍然呈現(xiàn)增長趨勢。而其中2019年的民營經(jīng)濟貸款余額達4711億元，比年初增加568億元，較去年同期多增259億元①。②融資利率。一是銀行貸款利率。2019年1—7月中央銀行公布的貸款基準利率一年以內(nèi)含一年是4.35%，在2019年8月LPR形成機制公布以后當年的8月、9月、10月、11月、12月一年期LPR利率分別為4.25%、4.2%、4.2%、4.15%、4.15%，貸款市場報價利率不斷走低，有關數(shù)據(jù)②顯示2019前三季度溫州全市企業(yè)貸款利率和民營小微企業(yè)貸款利率分別為5.44%和5.67%，同比分別下降0.20和0.31個百分點，但同時均存在貸款利率上浮現(xiàn)象。二是溫州民間融資綜合利率。溫州民營企業(yè)資金來源除了銀行貸款以外，還包括小額貸款公司、農(nóng)村互助會、民間直接借貸等，溫州地區(qū)民間綜合利率指數(shù)可以從一定程度上反映民間融資市場資金成本及利率趨勢，根據(jù)溫州金融辦“溫州指數(shù)”所有監(jiān)測點的統(tǒng)計，“溫州指數(shù)”2019民間融資綜合利率一季度、二季度、三季度、四季度分別為15.63%、15.95%、15.77%、15.32%，年平均利率為15.67%。從以上情況分析，溫州地區(qū)企業(yè)融資總量的上升體現(xiàn)了企業(yè)融資需求不斷增長的趨勢，進一步對比貸款市場報價利率、企業(yè)實際貸款利率水平和溫州民間融資綜合利率可以發(fā)現(xiàn)存在巨大的利差，從融資成本上來看，銀行貸款仍然是企業(yè)在解決資金需求時成本較低的一種選擇。發(fā)揮擔保融資在緩解民營企業(yè)融資難、融資貴問題中的推進作用，是民營企業(yè)提高申貸率、降低融資成本的關鍵。2.溫州民營企業(yè)信用風險分析課題組的調(diào)查顯示，溫州民營企業(yè)融資來源中銀行貸款占比達到69.2%，風險因素是銀行對民營企業(yè)惜貸的主要因素，而擔保融資的前提就是企業(yè)向金融機構(gòu)貸款，了解民營企業(yè)的信用風險情況是探討民營企業(yè)借貸擔保行為的基礎。溫州民營企業(yè)大部分為小微企業(yè)，財務數(shù)據(jù)難以獲取，因此本文選取19家溫州上市民營企業(yè)為代表，采用其2019年的公開數(shù)據(jù)用KMV模型預測信用風險。KMV模型是90年代美國KMV公司提出的通過引入期權價值觀念來預測違約率，評估企業(yè)信用風險一種動態(tài)模型，違約距離越長,違約概率越低。KMV模型方程組如下：E=VAN(d1)-De-rtN(d2)；d1=ln(VA/D)+(r+0.5σA2)tσA姨t)；d2=d1—σA姨t；σE=N(d1)VAσAE。本文取t為1年，無風險利率r為2019年一年期存款利率1.5%，企業(yè)負債數(shù)據(jù)采用2019年12月31日報表數(shù)據(jù)，違約點DP=SD+0.5LD（SD為流動負債，LD為長期負債），公司總市值E為每日市值均值，年化股權價值波動率σE=每日波動率樣本標準差*姨交易天數(shù)，其中每日波動率=（當天總市值-上一交易日總市值）/上一交易日總市值，因未知數(shù)σA和資產(chǎn)價值VA數(shù)量級相差巨大，引入E/D作為參數(shù)便于函數(shù)迭代求解。根據(jù)KMV模型編寫代碼，輸入以上參數(shù)，通過MATLAB程序測算得到資產(chǎn)價值波動率σA和資產(chǎn)價值VA，從而求得違約距離DD，違約概率EDF=N(-DD)，N(*)為標準正態(tài)分布函數(shù)，測算結(jié)果根據(jù)信用風險從大到小依次排列，如表1所示：。根據(jù)上述測算結(jié)果再對比高雅軒、朱家明、牛希璨[6]提到的部分國有企業(yè)平均違約距離8.8267，發(fā)現(xiàn)溫州民營企業(yè)違約距離較短。雖然本文測算的上市公司數(shù)據(jù)只能代表部分溫州民營企業(yè)信用風險情況，但是上市公司一般相對于其他民營企業(yè)來說規(guī)模比較大，融資渠道也更廣泛，程曉艷、褚曉飛[7]指出資產(chǎn)規(guī)模大小和公司違約概率成反比，因此可以推斷，溫州民營企業(yè)信用風險相對較大，因此在民營企業(yè)融資過程中引入擔保措施是有效的風險防范措施，擔保融資不僅可以為企業(yè)增信，增加民營企業(yè)申貸率，也能起到分散金融機構(gòu)風險的作用。3.2019年溫州擔保融資機構(gòu)運行現(xiàn)狀現(xiàn)有的擔保融資機構(gòu)運行情況可以間接反映民營企業(yè)擔保融資現(xiàn)狀，本文選取溫州全市24家融資性擔保機構(gòu)，其中政策性擔保融資機構(gòu)有11家，其余13家為商業(yè)性融資擔保機構(gòu)，如圖1、圖2所示。根據(jù)以上24家融資性擔保機構(gòu)2019年度運營情況③，對政策性擔保機構(gòu)和商業(yè)性擔保機構(gòu)的各項數(shù)據(jù)分別進行歸類加總，再對政策性擔保機構(gòu)和商業(yè)性擔保機構(gòu)的運行效率進行分析，具體數(shù)據(jù)如表2所示，可以發(fā)現(xiàn)政策性擔保機構(gòu)擔保金額占擔?？偭康谋戎剡_74%，商業(yè)性擔保機構(gòu)擔保金額的比例為26%，其中在小微和“三農(nóng)”貸款擔保方面政策性擔保機構(gòu)擔保占比93%，商業(yè)性擔保機構(gòu)占7%，政策性擔保機構(gòu)擔保戶數(shù)占比92%，商業(yè)性擔保機構(gòu)擔保戶數(shù)占比8%，由此可見大部分民營企業(yè)的擔保業(yè)務是由政策性融資擔保機構(gòu)提供支持的，特別是小微企業(yè)和“三農(nóng)”貸款。從風險控制來看，結(jié)合各擔保機構(gòu)資產(chǎn)總額、負債總額、擔保解除額、代償增加額和擔保損失金額數(shù)據(jù)，根據(jù)以下公式：擔保放大倍數(shù)=擔保金額/（資產(chǎn)總額-負債總額），擔保代償率=代償增加額/已解除擔保額*100%，代償損失率=擔保損失額/已解除的擔保額×100%，可以得到：政策性擔保機構(gòu)擔保放大倍數(shù)是4.07倍，商業(yè)性擔保機構(gòu)則是5.73倍；政策性擔保機構(gòu)的擔保代償率是0.26%，商業(yè)性擔保機構(gòu)則是0.85%；政策性擔保機構(gòu)的代償損失率是0.01%，商業(yè)性擔保機構(gòu)則是0.39%。對比同期2019年溫州銀行的不良貸款率0.94%，關注類貸款占比1.87%，可以看出民營企業(yè)參與擔保融資后風險相對更可控，政策性擔保融資機構(gòu)的風險控制能力強于商業(yè)性擔保融資機構(gòu)。以上各項數(shù)據(jù)都說明商業(yè)性擔保機構(gòu)存在擔保融資額度少、參與企業(yè)少、抗風險能力弱等問題，而政策性擔保融資具有“非營利性”準公共產(chǎn)品的特征，企業(yè)申請門檻限制低，在緩解民營企業(yè)融資難、貴方面發(fā)揮著積極作用。以溫州市小微企業(yè)信用擔?；疬\行中心2019年運行情況為例，企業(yè)申請擔保無需抵押品，信保中心對續(xù)保、小微園、科創(chuàng)、人才創(chuàng)業(yè)、文化創(chuàng)意、新三板掛牌、幫扶類企業(yè)等給予10%—100%不等的擔保費率優(yōu)惠，2019年擔保費率平均僅為0.85%；其中首貸企業(yè)擔保占比47%，處于擔保鏈上的企業(yè)擔保占比43%，這有利于化解“兩鏈”風險，進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。同時信保中心幫助參與信用擔保的企業(yè)將貸款利率上浮區(qū)間降至1.2—1.7倍，降低企業(yè)綜合融資成本超過1億元。由此可見，政策性擔保融資在擔保體系中發(fā)揮著非常重要的作用，是緩解民營企業(yè)資金壓力的關鍵。

我國中小企業(yè)融資擔保業(yè)的發(fā)展可以追溯到1993中國經(jīng)濟技術投資擔保公司的成立。當時，由中國人民銀行負責監(jiān)管，之后，由于黨政機關與金融類企業(yè)脫鉤，中國經(jīng)濟技術投資擔保公司不再作為金融類機構(gòu)接受人民銀行的監(jiān)督管理，轉(zhuǎn)而成為當前的非金融類企業(yè)。隨著我國經(jīng)濟體制改革發(fā)展中大量民營經(jīng)濟的興起，以及其對融資需求的不斷擴大，1998年后，江蘇、山東、安徽等地方開始出現(xiàn)了中小企業(yè)融資擔保機構(gòu)的試點。到1999年原國家經(jīng)貿(mào)委正式發(fā)文提出在全國建立中小企業(yè)信用擔保體系，才標志著我國中小企業(yè)融資擔保業(yè)的正式啟航。在發(fā)改委和工信部中小企業(yè)局牽頭主管十多年后，于2010年2月，國務院了關于進一步明確融資性擔保業(yè)務監(jiān)管職責的通知，決定成立由銀監(jiān)會牽頭，國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、人民銀行、工商總局、法制辦等部門參加的融資性擔保業(yè)務管理部及聯(lián)席會議。至此，我國中小企業(yè)融資擔保業(yè)的發(fā)展進入了一個新的發(fā)展階段。長期以來低門檻、監(jiān)管乏力、運營不規(guī)范等原因形成的混亂的融資擔保業(yè)市場，開始進入了一個整頓、規(guī)范的發(fā)展階段。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年5月31日，全國納入規(guī)范整頓范圍的機構(gòu)數(shù)量為9192家，已完成規(guī)范整頓的為8732家，規(guī)范整頓合格的為6473家，全國共發(fā)放經(jīng)營許可證5888張。但實際上，目前全國在工商局系統(tǒng)以擔保字樣注冊的企業(yè)數(shù)量仍然高達1.9萬多家。顯然，規(guī)范、整頓中小企業(yè)融資擔保業(yè)的任務仍然非常艱巨。特別是，未來這些融資擔保機構(gòu)的發(fā)展前景何在？到底采取哪種經(jīng)營運作模式，才能既適應國家宏觀政策監(jiān)管的需要，又適應市場需求，從而保持持續(xù)發(fā)展壯大的生命力，這個問題值得進一步探索研究。

1政策性融資擔保機構(gòu)將逐步演化為包含政策性擔保功能的商業(yè)性擔保模式

從世界范圍來看，目前運作比較成功的擔保模式大多具有很強的政策性，純商業(yè)性的擔保模式成功較少。原因主要在于，像美國、加拿大、日本、韓國等這些建立在純自由市場經(jīng)濟基礎上的融資擔保機制，本質(zhì)上是政府以擔保方式通過動用公共資源干預、彌補市場化融資體系的失靈或不足。但我國經(jīng)濟體制以公有制為主，私營企業(yè)以及混合經(jīng)濟雖然為社會提供了絕大多數(shù)的就業(yè)、稅收，但從經(jīng)濟總量來看，特別是在一些關系國際民生的關鍵性行業(yè)中，仍然不是主導。這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了政府對中小企業(yè)融資擔保事業(yè)的扶持和資助，其目標主要是獲取促進中小企業(yè)發(fā)展的溢出效應，而非獲取資本收益，也不是為了解決提供某種特定社會功能的需要。這些溢出效應包括因中小企業(yè)發(fā)展而帶來的就業(yè)崗位增加、繳納稅收增加、經(jīng)濟總量增加等等。融資增加對于中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營有較大的乘數(shù)效應。一定額度的融資將匹配相關比例的投資，最終增加若干倍數(shù)的產(chǎn)出規(guī)模。這些新增經(jīng)濟總量，既是對社會的貢獻，更是對地方政府的直接貢獻。在二十世紀九十年代初，政府在推動地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，特別需要做大非公有制經(jīng)濟增加國民生產(chǎn)總值的增量。面對制約作為非公有制經(jīng)濟核心構(gòu)成和主要代表的中小企業(yè)融資問題，地方政府在我國市場經(jīng)濟體制還相對不完善的條件下，最直接有效的方法就是通過政府直接投資組建擔保公司的做法，來彌補這種擔保服務的市場缺位問題。這就是本世紀前幾年，在政府的推動下，政策性擔保機構(gòu)快速興起的根本原因。

但是，經(jīng)過多年的發(fā)展，特別是進入“十一五”以來，我國不但在經(jīng)濟總量上迅速增長，而且在市場經(jīng)濟體制、機制與制度方面，也快速成熟。體現(xiàn)在融資擔保領域，政策性融資擔保模式出現(xiàn)了難以持續(xù)的問題。一是政府受財力支出限制，無法持續(xù)投入融資擔保事業(yè)；二是向金融機構(gòu)提供融資擔保屬于市場化行為，一旦失敗需要按市場原則承擔損失，這對于政府而言是超出其社會管理職能的額外負擔，難以承擔；三是融資擔保產(chǎn)生的溢出效應，相對政府直接投資資助而言，是一種潛在難以度量的、非排他性獨享的間接效益，不可能吸引政府的更多積極性。面對這些根本性問題，2005年以后，政府由直接組建投資擔保機構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)椴扇　罢龑?、民企控股、市場運作”的思路，通過給予優(yōu)惠政策來間接支持擔保發(fā)展，包括營業(yè)稅的減免、擔保余額的獎勵、代償損失的補償，以及再擔保的風險分擔等等。實際上，隨著大量政策性擔保機構(gòu)的增資擴股，以及政策性擔保機構(gòu)的重組整合，許多政府性資金開始相對收縮，大多已經(jīng)傾向于退居非控股地位。

目前，我國融資擔保業(yè)仍然伴隨非公有制經(jīng)濟發(fā)展水平由東向西不斷發(fā)展，但是，在這種新的發(fā)展思路下，政府逐漸轉(zhuǎn)變對融資擔保行業(yè)的支持方式和手段，由直接投資轉(zhuǎn)向政策引導。這些在政策引導下成立的商業(yè)性擔保機構(gòu)，在向中小企業(yè)提供市場化融資擔保服務的同時，通過享受政府優(yōu)惠政策，事實上履行了政府間接支持中小企業(yè)發(fā)展的目標。也就是說，過去獨立運作的政策性融資擔保功能，已經(jīng)能夠由政府優(yōu)惠政策支持下的市場化商業(yè)性融資擔保機構(gòu)履行并替代。

2商業(yè)性融資擔保機構(gòu)將在雙層監(jiān)管體制下重組整合成為區(qū)域寡頭性的類金融機構(gòu)

在我國，民營資本大量投資于商業(yè)性融資擔保機構(gòu)的根本原因在于金融資源供給不足。在非公有制經(jīng)濟比較發(fā)達的東部地區(qū)，金融資源相對其他要素始終處于短缺狀態(tài)，特別是中小企業(yè)由于自身經(jīng)濟實力弱小、經(jīng)營風險高以及信用信息缺乏而導致的融資問題更為突出。以提供信用增級有針對性解決中小企業(yè)融資難問題的擔保機構(gòu)自然受到親睞。在其他中小企業(yè)廣泛生存的縣域經(jīng)濟范圍，由于國有銀行在改制上市過程中，按照投入產(chǎn)出原則大量調(diào)整壓縮了縣域經(jīng)濟以下地區(qū)的金融服務分支機構(gòu)，造成對縣域以下經(jīng)濟實體金融服務的絕對短缺，同樣促使融資擔保機構(gòu)快速發(fā)展。在政府創(chuàng)新支持擔保業(yè)的思路后，大量商業(yè)性融資擔保機構(gòu)如雨后春筍般快速發(fā)展起來。

近幾年，中國銀監(jiān)會為提高金融市場服務功能和服務范圍，一方面鼓勵城市商業(yè)銀行改革發(fā)展，另一方面積極促進面向農(nóng)村地區(qū)廣泛金融服務的村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、小額貸款公司、資金互助社迅速發(fā)展。應該說，目前我國金融市場結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，金融機構(gòu)之間競爭激烈。2011年以來，包括工商銀行在內(nèi)的大型商業(yè)銀行，都宣布將進一步加大對中小企業(yè)融資支持力度，確保中小企業(yè)新增貸款規(guī)模和比例不斷提高。隨著金融服務不斷深化，服務層次日益豐富，中小企業(yè)融資擔保機構(gòu)也面臨著巨大挑戰(zhàn)。一旦大量的銀行業(yè)機構(gòu)將服務重心下移，融資擔保機構(gòu)過去擁有的對微小經(jīng)濟實體的信息優(yōu)勢將不再明顯，以臺州商業(yè)銀行、包頭商業(yè)銀行等一批針對中小企業(yè)提供專業(yè)融資服務的銀行為例，其快速發(fā)展對該地區(qū)的融資擔保機構(gòu)會產(chǎn)生一個強大的市場擠出效應。