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評價指標(biāo)體系

本文基于修正后的地方政府績效評估綜合模型，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞土地資源和資產(chǎn)管理兩項(xiàng)核心職能，統(tǒng)籌部門內(nèi)部要素與外部影響（評價），從土地資源管理、土地資產(chǎn)管理、支撐體系建設(shè)和部門內(nèi)部管理4方面出發(fā)設(shè)計土地行政績效評價指標(biāo)體系。

1土地資源管理土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，具有養(yǎng)育功能、承載功能和生態(tài)功能。土地養(yǎng)育功能指土地為人類社會和生命系統(tǒng)提供產(chǎn)品所具有的生育和生產(chǎn)能力，保護(hù)耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量、保障糧食安全是我國土地行政的基本出發(fā)點(diǎn)與首要目標(biāo)。土地承載功能管理重點(diǎn)是促進(jìn)人口空間分布與土地利用結(jié)構(gòu)、布局相協(xié)調(diào)，保障居民基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、住房等基本用地需求，充分發(fā)揮土地對經(jīng)濟(jì)活動的載體功能。土地生態(tài)功能管理關(guān)注土地利用對區(qū)域生態(tài)的影響和人口集聚區(qū)（城鎮(zhèn)）內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量，要求控制土地利用對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。耕地占補(bǔ)平衡情況、土地整治和耕地質(zhì)量水平、土地利用結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度、單位土地污染物（例如COD）排放強(qiáng)度等應(yīng)納入土地資源管理評價。

2土地資產(chǎn)管理土地具有資源和資產(chǎn)雙重屬性，土地資產(chǎn)管理是指國家對土地資產(chǎn)占有、開發(fā)、利用、流轉(zhuǎn)和收益分配等經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行計劃、組織、監(jiān)督和控制的一系列活動。國有土地所有權(quán)人和社會管理者雙重角色下，地方政府土地資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括土地供應(yīng)管理、土地利用管理、土地收益管理、土地資產(chǎn)評估與地價管理、土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理。其中，土地供應(yīng)管理和土地利用管理直接影響土地集約利用水平和效益，土地供應(yīng)管理的重點(diǎn)是一級土地市場，土地利用管理側(cè)重于存量土地。土地收益管理的核心是有效平衡（地方）政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民的土地利益，使土地資本真正成為促進(jìn)社會進(jìn)步的動力，減少其中的社會沖突。作為土地市場健康發(fā)育的重要支撐，土地資產(chǎn)評估與地價管理要解決土地價格失靈問題，避免因工業(yè)用地價格過低引起土地浪費(fèi)和住宅用地價格過高加劇社會矛盾。土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理是土地行政最原始、最基礎(chǔ)的職能之一，在中國重點(diǎn)是清晰界定國家、集體和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。土地市場化配置水平、保障性住房用地供應(yīng)情況、存量土地利用情況、土地集約利用水平、土地收益占地方財政比例、失地農(nóng)民分享土地收益比例、土地價格與居民收入關(guān)系、基準(zhǔn)地價公布情況、集體土地所有權(quán)和使用權(quán)登記發(fā)證情況等指標(biāo)應(yīng)納入現(xiàn)階段土地資產(chǎn)管理評價。

3支撐體系建設(shè)土地行政執(zhí)法、公眾參與、信息管理對土地行政發(fā)揮著重要支撐作用，是提升土地行政能力和效率的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國正處于土地違法現(xiàn)象的高發(fā)期，嚴(yán)格執(zhí)行土地法律、法規(guī)，對違法者實(shí)施法律制裁是落實(shí)基本國策、促進(jìn)土地合法合理使用的重要手段。管理手段信息化是提高土地行政效率的重要途徑，政務(wù)公開和公眾參與可以增強(qiáng)社會公眾對土地行政的了解與支持，二者都有利于抑制欠規(guī)范的土地行政行為。違法用地查處率、閑置土地處置率、土地違法案件數(shù)量、公眾對土地利用規(guī)劃了解情況、政府網(wǎng)站信息（政務(wù)）公開程度、電子政務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)情況等指標(biāo)可用于評價支撐體系建設(shè)水平。

4部門內(nèi)部管理土地行政專業(yè)性強(qiáng)，關(guān)系到國家和公眾利益，部門勤政廉政情況、人力資源管理、學(xué)習(xí)及創(chuàng)新能力、行政效率、公眾滿意度與土地行政績效息息相關(guān)。其中，勤政廉政、專業(yè)技能熟練的人員是土地行政績效提升的人力基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)及創(chuàng)新能力是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展中新的土地問題和挑戰(zhàn)的必要條件。行政效率、公眾滿意度（或公眾訴求）是衡量服務(wù)型政府的重要標(biāo)志。應(yīng)將土地部門腐敗案件（或違法違紀(jì)）涉案比率、本科以上人員比重、人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)頻率、制度規(guī)范制定或研究性成果數(shù)量、管理經(jīng)費(fèi)占部門財政支出比重、土地行政人員占轄區(qū)總?cè)丝诒戎?、公眾投訴或行政復(fù)議訴訟數(shù)量、窗口服務(wù)滿意度等用于部門內(nèi)部管理水平評價。

5評價指標(biāo)遴選綜合考慮數(shù)據(jù)可獲性與可靠性，應(yīng)用層次分析法，通過專家咨詢和隸屬度分析，篩選、構(gòu)建土地行政績效評價指標(biāo)體系（表1）。專家包括30名從事土地資源管理研究的高校教師及15名地方國土局處（室、科）負(fù)責(zé)人。專家咨詢過程中，采用半開放式問卷。首輪咨詢時共設(shè)計80個評價指標(biāo)，經(jīng)過專家咨詢和分析調(diào)整，刪除了“中低產(chǎn)田整治比例”、“單位土地化肥施用量”等16個指標(biāo)；補(bǔ)充“閑置土地占建設(shè)用地總量比例”等5個指標(biāo)對5個指標(biāo)進(jìn)行替換，例如將“耕地潛力利用率”調(diào)整為“糧食單產(chǎn)”，“失地農(nóng)民分享土地收益比例”用“被征地農(nóng)民參保覆蓋率”替代；剔除10個隸屬度小于0.2的指標(biāo)；最終選擇59個評價指標(biāo)。

指標(biāo)權(quán)重與標(biāo)準(zhǔn)值

1指標(biāo)權(quán)重確定采用判斷矩陣和直接評分法確定指標(biāo)權(quán)重。首輪專家征詢時，45名專家通過判斷矩陣對指標(biāo)重要性進(jìn)行打分；次輪征詢時專家參照上輪咨詢結(jié)果平均值直接打分；多輪咨詢后得到平均指標(biāo)權(quán)重（表1）。專家咨詢結(jié)果顯示，土地資產(chǎn)管理和土地資源管理權(quán)重較高，分別為0.3637、0.3240；支撐體系建設(shè)和部門內(nèi)部管理權(quán)重分別為0.1703、0.1420。子準(zhǔn)則層中，土地養(yǎng)育功能管理、土地利用管理、土地供應(yīng)管理、土地收益管理、信息化建設(shè)與政務(wù)公開、公眾訴求與滿意度等權(quán)重較高。

2指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值理論上，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和主體功能定位存在明顯差異的地區(qū)應(yīng)采用差別化的土地行政績效評價標(biāo)準(zhǔn)。由于研究區(qū)域各縣（市、區(qū)）主體功能上差異不大，本文采用統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同指標(biāo)的地區(qū)（時期）分異特征及土地管理的要求，分別采用目標(biāo)值法、極值法或平均值法確定各類指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值。

評價分值計算方法

無錫市土地行政績效評價

1數(shù)據(jù)來源

（1）統(tǒng)計數(shù)據(jù)。無錫市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來自地方統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報。土地管理數(shù)據(jù)通過市級和縣級國土局相關(guān)處室調(diào)查，或整理部門統(tǒng)計資料、研究報告取得。（2）調(diào)查問卷數(shù)據(jù)。公眾對土地行政窗口服務(wù)滿意度、公眾對土地利用規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)等政策法規(guī)認(rèn)知度、公眾對土地行政部門的整體滿意度調(diào)查問卷在各區(qū)（市）行政服務(wù)窗口隨機(jī)發(fā)放，由接受了土地行政部門服務(wù)的公眾填寫，每個區(qū)（市）發(fā)放問卷30份。部門人員對本單位滿意度調(diào)查由隨機(jī)抽選的土地行政人員填寫，每個區(qū)（市）發(fā)放問卷10份。

3.22004年-2009年無錫市土地行政績效變化

研究結(jié)果顯示，2004年-2009年無錫市土地行政績效改進(jìn)明顯（圖1）。2004年綜合評價分值為68.73，2009年為88.47，上升19.75。對加權(quán)后準(zhǔn)則層評價分值進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，土地資產(chǎn)管理水平提升對2004年-2009年無錫市土地行政績效改進(jìn)的貢獻(xiàn)為11.30，貢獻(xiàn)率高達(dá)57.2%；其次為土地資源管理，貢獻(xiàn)率為16.6%；支撐體系建設(shè)和部門內(nèi)部管理對期間土地行政績效提升貢獻(xiàn)率接近，分別為13.3%、12.9%，說明期間無錫市土地行政績效提升主要得益于土地資產(chǎn)管理水平的提升。從子準(zhǔn)則層評價分值來看，2004年-2009年無錫市土地行政部門人力資源管理、土地收益管理、部門學(xué)習(xí)及創(chuàng)新能力、土地行政執(zhí)法、土地資產(chǎn)評估與地價管理、土地供應(yīng)管理、土地利用管理的改進(jìn)較明顯（表2）。（1）從土地資源管理來看，森林覆蓋率從18.70%提高至26.20%，單位城鎮(zhèn)工礦用地COD排放量從0.69t/hm2下降至0.44t/hm2，土地的生態(tài)功能得到較好的維護(hù)；通過土地整理等手段，土地的養(yǎng)育功能基本得到穩(wěn)定，糧食單產(chǎn)從5649kg/hm2上升至6772kg/hm2；隨著農(nóng)村土地綜合整治力度加大，農(nóng)村居民點(diǎn)用地逐步減少，城鎮(zhèn)人均居住面積增加，土地承載功能穩(wěn)中有升。（2）土地資產(chǎn)管理進(jìn)步主要體現(xiàn)在：①市場機(jī)制在城鎮(zhèn)土地配置中的基礎(chǔ)性作用得到更地好發(fā)揮，土地招拍掛出讓比例從21.24%提升至78.05%；②土地集約利用水平顯著上升，城鎮(zhèn)工礦用地地均GDP從373.03萬元/hm2提高至803.55萬元/hm2；③土地收益分配向民生用地保障、失地農(nóng)民安置傾斜，被征地農(nóng)民參保覆蓋率從67.81%上升至97.32%，城鎮(zhèn)保障性住房用占住宅用地供應(yīng)比率從33.00%提高至61.00%。

（3）從土地行政支撐能力建設(shè)來看，土地違法案件數(shù)量從760件減少至109件，閑置土地處置率從21.95%上升至56.52%，土地執(zhí)法能力和公眾參與水平提升明顯。（4）從部門內(nèi)部管理來看，人員專業(yè)技能培訓(xùn)力度加大，參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)人次比例從5.85%提高至15.74%，加上高學(xué)歷專業(yè)人才不斷引進(jìn)，土地行政的人力資源支撐不斷改善。同時，評價結(jié)果也顯示無錫市土地行政應(yīng)更加注重土地資源養(yǎng)育功能管理。由于耕地補(bǔ)充受到后備土地資源限制，2009年土地資源管理評價分值出現(xiàn)負(fù)增長。同時，無錫市應(yīng)注重城鄉(xiāng)人口、土地的平衡，促進(jìn)城鎮(zhèn)工礦用地擴(kuò)展與城鎮(zhèn)人口協(xié)調(diào)發(fā)展。

32009年不同市（區(qū)）土地行政績效比較

2009年無錫市各市（區(qū)）土地行政績效存在較為明顯的差異，呈現(xiàn)南北高、中間低的空間特征（圖2）。綜合評價分值由高到低依次為宜興市（82.87）、濱湖區(qū)（79.05）、江陰市（78.75）、三城區(qū)（77.23）、新區(qū)（76.53）、惠山區(qū)（74.97）、錫山區(qū)（72.58）。從未加權(quán)準(zhǔn)則層評價分值來看，部門內(nèi)部管理評價分值的地區(qū)差異最顯著，最高分值（江陰市88.47）比最低分值（惠山區(qū)63.11）超出25.36；其次是土地資源管理，最高分值（宜興市87.84）比最低值（三城區(qū)64.73）超出12.21；第三是土地資產(chǎn)管理，最高分值（江陰市80.95）比最低分值（錫山區(qū)69.65）超出11.30；管理支撐體系的地區(qū)差異最小，最高分值與最低分值僅差8.41。從加權(quán)后準(zhǔn)則層評價分值來看，土地資源管理、土地資產(chǎn)管理、部門內(nèi)部管理和管理支撐體系對土地行政績效評價分值的地區(qū)差異貢獻(xiàn)度依次遞減。

對子準(zhǔn)則層評價分值進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，各市（區(qū)）在學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力、人力資源管理、土地養(yǎng)育功能管理、土地資產(chǎn)評估與地價管理、勤政廉政狀況、土地生態(tài)功能維護(hù)等方面存在較大差異（表3），不同市（區(qū)）土地行政的優(yōu)勢與需要加以改進(jìn)的方面也不同。例如，江陰市在民生保障（包括被征地農(nóng)民參保、城鎮(zhèn)經(jīng)營性用地與住宅用地價格與居民收入水平差距控制）、人員素質(zhì)與技能培訓(xùn)，宜興市在土地整治與耕地補(bǔ)充、土地生態(tài)建設(shè)（森林保護(hù)、單位城鎮(zhèn)工礦用地COD排放）、保障性住房用地供應(yīng)，錫山區(qū)在建設(shè)用地規(guī)模控制與效益提升、協(xié)議出讓土地定價，惠山區(qū)在經(jīng)營性與住宅用地價格與居民收入差距控制、閑置土地處置，濱湖區(qū)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與人均城鎮(zhèn)工礦用地調(diào)整、土地生態(tài)建設(shè)、城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地開發(fā)，無錫新區(qū)在新增城鎮(zhèn)工礦用地節(jié)約用地管理、土地行政人員素質(zhì)與能力，三城區(qū)在單位城鎮(zhèn)工礦用地COD排放控制、存量建設(shè)用地開發(fā)與供應(yīng)上具有各自的優(yōu)勢。同時，江陰市土地整治補(bǔ)充耕地少、城鄉(xiāng)建設(shè)用地中農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重過高、（現(xiàn)行人口與土地統(tǒng)計口徑下）農(nóng)村居民點(diǎn)用地與農(nóng)村人口變化不夠協(xié)調(diào)、單位城鎮(zhèn)工礦用地COD排放量過大導(dǎo)致土地資源管理評價分值較低，改進(jìn)土地資源管理績效的重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，降低單位城鎮(zhèn)工礦用地COD排放量?；萆絽^(qū)應(yīng)加強(qiáng)土地行政管理部門的人力資源建設(shè)。

結(jié)論與討論

本文從土地資源管理、土地資產(chǎn)管理、支撐體系建設(shè)和部門內(nèi)部管理4個方面出發(fā)，構(gòu)建了縣、市土地行政績效評價指標(biāo)體系與方法。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，無錫市近年土地行政績效提升主要得益于土地資產(chǎn)管理改進(jìn)，部門人力資源管理、土地收益管理、學(xué)習(xí)及創(chuàng)新能力、土地行政執(zhí)法、土地資產(chǎn)評估與地價管理、土地供應(yīng)管理、土地利用管理的進(jìn)步較突出。從不同市（區(qū)）來看，部門內(nèi)部管理的地區(qū)差異較顯著，但土地資源管理對市（區(qū)）之間土地行政績效評價分值差異的貢獻(xiàn)最大。不同地區(qū)在學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力、人力資源管理、土地養(yǎng)育功能管理、土地資產(chǎn)評估與地價管理、勤政廉政狀況、土地生態(tài)功能維護(hù)等方面差距較大。

提升土地行政績效既需要完善的技術(shù)與法制支撐、高水平的內(nèi)部管理，也要求合理定位地方土地行政職能與分工。要在全國建立、推廣土地行政績效管理，首先應(yīng)從土地行政的外部環(huán)境入手，深化政府管理體制改革，改變以GDP為主導(dǎo)的政府考核體系，減輕地方政府對“土地財政”的依賴和不當(dāng)干預(yù)，使土地行政回歸其正常職能。土地行政績效管理應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施相結(jié)合，通過差別化的評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)權(quán)重，引導(dǎo)不同地區(qū)調(diào)整土地行政重點(diǎn)、改進(jìn)土地行政方法。其次，在土地行政系統(tǒng)內(nèi)部建立與績效考核相配套的激勵—約束機(jī)制，強(qiáng)化評價結(jié)果的運(yùn)用。發(fā)揮土地省以下垂直管理體制優(yōu)勢，將市、縣土地行政部門主要領(lǐng)導(dǎo)的選撥、土地利用規(guī)劃和計劃指標(biāo)分配等與績效評價結(jié)果掛鉤，對地方政府和管理人員形成足夠的激勵。對于土地行政績效不夠理想的地區(qū)，加強(qiáng)土地督察和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化績效管理的約束作用和權(quán)威性。第三，科學(xué)的土地行政績效評價需要全面準(zhǔn)確的信息作為支撐，可借助各地土地管理信息化建設(shè)契機(jī)，完善土地行政統(tǒng)計內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)應(yīng)用系統(tǒng)軟件，降低績效管理的成本，增強(qiáng)其可行性與可推廣性。最后，盡管土地行政績效管理以自上而下的政府內(nèi)部管理為主，但不應(yīng)忽視公眾的作用，評價內(nèi)容和指標(biāo)的選擇、評價過程的開展和評價結(jié)果的應(yīng)用都應(yīng)充分考慮地方公眾利益訴求與參與。

作者：姜海姚旻辰段修亭曲福田王博顧漢龍單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心無錫市國土資源局