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何謂裁量基準(zhǔn),我國學(xué)界目前尚未有統(tǒng)一的定義,有學(xué)者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi),依據(jù)立法者意圖以及比例原則等要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié),按照裁量涉及的各種不同事實情節(jié),將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化,并設(shè)以相對固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。[1]也有學(xué)者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)是為實現(xiàn)對法定裁量權(quán)的控制,裁量權(quán)行使者依據(jù)立法原則與立法目的,并綜合考慮裁量權(quán)所涉及的具體事實,將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量余地加以細(xì)化,并設(shè)定相對固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。[2]仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn),這些定義雖有不同,但對裁量基準(zhǔn)的核心理解并不沖突,表現(xiàn)為借助具體的、細(xì)化的抽象規(guī)則更好地同具體事實相銜接,通過這種細(xì)化甚至量化的方式來抑制自由裁量濫用,是溝通抽象的法律與具體的事實之間的媒介。
正是由于這種必然性,自2003年浙江省金華市公安局率先推出《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》以及2004年國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》開始,裁量基準(zhǔn)的制定開始風(fēng)行于我國各級行政機(jī)關(guān),甚至有學(xué)者冠之以“運動”一詞,2009年的《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》征求意見稿下發(fā)后,更是進(jìn)一步引發(fā)了各地對裁量基準(zhǔn)制定的風(fēng)潮。但正如黃學(xué)賢教授所言:“為了使該制度更加完善,學(xué)界不可一味推波助瀾,而應(yīng)冷靜思考,探討其完善之道?！盵3]目前學(xué)界對于裁量基準(zhǔn)的許多理論問題都開始了積極探討,但是筆者認(rèn)為不應(yīng)僅僅考慮如何從其制定過程、技術(shù)以及理論基礎(chǔ)等方面進(jìn)行完善,還必須考慮到其救濟(jì)問題。只有確保裁量基準(zhǔn)能夠得到有效地救濟(jì),換言之裁量基準(zhǔn)在行政訴訟過程中得到有效地適用時,才能期望其得到真正有效地實施。
裁量基準(zhǔn)在行政執(zhí)法中的法律效力是不言而喻的,但是在訴訟中的適用還有爭議。有學(xué)者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)不是法律,雖然其擁有公開、明確和可預(yù)測等特征,但只要在裁量權(quán)范圍之內(nèi),對裁量基準(zhǔn)的打破在形式上都是符合法律的規(guī)定和要求的。[2]58實踐當(dāng)中,多數(shù)法院也是拋棄裁量基準(zhǔn)而直接適用上位法。如2008年“云南省周文明案”,二審法院最后否定了裁量基準(zhǔn):《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》的效力。①那么裁量基準(zhǔn)究竟能否在行政訴訟當(dāng)中適用以及如何適用呢?
筆者認(rèn)為在探討裁量基準(zhǔn)在行政訴訟中的適用之前,必須先弄清楚裁量基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān),從而確定其性質(zhì),再進(jìn)而深入探討其適用效力以及如何具體適用問題,因此筆者下文中將從這四部分進(jìn)行論述。
一、裁量基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)
關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān),目前學(xué)術(shù)界和實踐界都一致定位為行政機(jī)關(guān)。正如戴維斯所說:“行政裁量的程度通常應(yīng)受到較多限制,一部分限制可以由立法者來做,但大多數(shù)任務(wù)要靠行政官員來完成”,這也是行政事務(wù)的專業(yè)性的必然要求。
確定由行政機(jī)關(guān)制定基準(zhǔn)之后,所面臨的另一個問題就是:是所有行政主體均有權(quán)制定裁量基準(zhǔn),還是只有特定行政機(jī)關(guān)如高級別的行政機(jī)關(guān)才有權(quán)制定?目前我國行政裁量基準(zhǔn)的制定情形比較混亂:有根據(jù)上級行政機(jī)關(guān)實行裁量基準(zhǔn)制度文件的要求而制定的情形,也有基層行政機(jī)關(guān)因執(zhí)法需要而自發(fā)制定的情形。針對這種混亂的情形,國務(wù)院法制辦曾在第六次全國地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重點聯(lián)系單位工作座談會上作出如下設(shè)想:實行國務(wù)院垂直管理的行政執(zhí)法部門,由國務(wù)院有關(guān)部門制定本系統(tǒng)裁量基準(zhǔn);實行屬地管轄的行政執(zhí)法部門,由省級行政執(zhí)法部門制定本系統(tǒng)裁量基準(zhǔn),在省級行政區(qū)域內(nèi)實行;擁有地方立法權(quán)的較大市可以根據(jù)本地區(qū)實際,制定本區(qū)域的裁量基準(zhǔn),在本區(qū)域內(nèi)實施。然而該設(shè)想看似理想,但并不可行,其初衷固然是為了保障裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一性,但高層行政機(jī)關(guān)遠(yuǎn)離執(zhí)法一線,其制定的裁量基準(zhǔn)的適用性和針對性無法令人信服。正如黃學(xué)賢教授認(rèn)為:裁量基準(zhǔn)的制定,不僅要強(qiáng)調(diào)來自執(zhí)法者的感性經(jīng)驗的知識,而且還要強(qiáng)調(diào)不同地方、部門的局部性知識,這就可能引發(fā)宏觀層面上的法律適用的不平等,并危及國家法制的統(tǒng)一性。如果全國適用同樣的裁量基準(zhǔn),那目前這種主要依據(jù)地方性知識和部門執(zhí)法特色而出現(xiàn)的裁量基準(zhǔn)制度,就失去了存在的必要性。[3]148
那么,應(yīng)該如何來處理這一矛盾呢?筆者認(rèn)為正確的做法不應(yīng)是簡單的將基準(zhǔn)的制定權(quán)回收于高層行政機(jī)關(guān),正好相反,應(yīng)向基層行政機(jī)關(guān)傾斜。因為只有更加貼近一線行政執(zhí)法的基層機(jī)關(guān)才能更好地制定出合理的裁量基準(zhǔn)。同時國務(wù)院部門及省級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒必要制定裁量基準(zhǔn),只須就裁量基準(zhǔn)的一些原則性問題做出一般性規(guī)定,至于更為細(xì)致而靈活的量化標(biāo)準(zhǔn),則交由基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)地域差異并結(jié)合以往執(zhí)法經(jīng)驗進(jìn)行制定。同時針對目前我國各類行政機(jī)關(guān)都在制定裁量基準(zhǔn)的混亂現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)明確要求,對于沒有行政執(zhí)法權(quán)和裁量權(quán)的機(jī)關(guān)無裁量基準(zhǔn)制定權(quán)。這樣,由相應(yīng)上位法的規(guī)定保證了必要的統(tǒng)一性,而基層裁量基準(zhǔn)又具有了必要的針對性和具體性,同時合理區(qū)分不同層級和性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限,不同的裁量基準(zhǔn)自然會在不同的軌道上擔(dān)負(fù)起規(guī)范相應(yīng)裁量權(quán)的重任而不至相互撞車。[4]
二、裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)
關(guān)于裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)有不同說法,有學(xué)者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對其所執(zhí)行的行政法律規(guī)范的具體化,包括三個基本方面:裁量基準(zhǔn)不是法規(guī);裁量基準(zhǔn)是行政法律規(guī)范的具體化;裁量基準(zhǔn)是抽象的法規(guī)與具體的事實之間的必要媒介。[5]也有學(xué)者認(rèn)為裁量基準(zhǔn)是一種軟法,其不具有硬法的國家強(qiáng)制力和約束力,其“法律效力”是一種“軟約束力”,主要是基于行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或監(jiān)督權(quán)而產(chǎn)生,并通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我約束機(jī)制來實現(xiàn)。[6]
相較而言,筆者更贊同王天華教授的觀點,但卻并非完全一致。首先裁量基準(zhǔn)是由行政機(jī)關(guān)所制定,其必然是作為一種行政規(guī)則而存在,介于法律規(guī)范和具體行政行為之間;其次在上文筆者的設(shè)想當(dāng)中,其制定機(jī)關(guān)主要是基層行政機(jī)關(guān),因此裁量基準(zhǔn)主要是其他規(guī)范性文件也可能是地方政府規(guī)章,具有事實上的外部性,在客觀上能夠作為具體行政行為的直接依據(jù),具有法律的拘束力,而不僅僅是作為抽象的法規(guī)與具體的事實之間的媒介而存在。同時要想更深層次地探究裁量基準(zhǔn)的性質(zhì),還必須追溯至其來源:為了實現(xiàn)形式意義上的法治統(tǒng)一,立法上賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán),雖是一種常態(tài),但卻是不得已而為之,因此從這個意義上講,“由行政機(jī)關(guān)規(guī)定較為詳盡的裁量基準(zhǔn)是立法延伸(遺留)下來的未竟義務(wù),是立法機(jī)關(guān)在立法中默示授權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須承接的任務(wù)。”[7]可見裁量基準(zhǔn)不僅僅是將行政法律規(guī)范具體化,更是一種“合理化解釋的活動”,是對不詳盡的立法進(jìn)行解釋的活動,是融合了行政執(zhí)法者的執(zhí)法經(jīng)驗和智慧的一種再創(chuàng)造。正如章志遠(yuǎn)教授指出的其真正使命是將法律賦予行政機(jī)關(guān)的“廣泛選擇權(quán)”轉(zhuǎn)化為“有限選擇權(quán)”,亦即實現(xiàn)由“強(qiáng)裁量”向“弱裁量”的切換。[8]綜上所述,筆者認(rèn)為行政法律規(guī)范的具體化或者是擔(dān)當(dāng)具體的事實和抽象的法規(guī)之間的一種媒介僅僅是裁量基準(zhǔn)的一種外在表現(xiàn)形式而已,其本質(zhì)是對行政規(guī)范的一種合理化解釋,并通過這種再解釋,將行政規(guī)范中所規(guī)定的“強(qiáng)裁量”轉(zhuǎn)化為一種“弱裁量”,從而達(dá)到行政法律規(guī)范的具體化,進(jìn)一步達(dá)到對行政自由裁量權(quán)的控制。
三、裁量基準(zhǔn)對行政訴訟的適用效力
眾所周知,根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定,我國行政訴訟中,審查的內(nèi)容只針對合法性問題,對于合理性問題概不理會。也正因為如此,我國行政訴訟中對行政執(zhí)法中的自由裁量都不予審查,而這也恰恰是最容易導(dǎo)致執(zhí)法不公的地方,是裁量基準(zhǔn)制定的原因所在。那么裁量基準(zhǔn)在司法審查當(dāng)中究竟是作為合法性問題來審查還是作為合理性問題而不予重視呢?換言之,裁量基準(zhǔn)能否在行政訴訟中適用呢?
國外許多國家對于裁量基準(zhǔn)都給予了對其進(jìn)行司法審查的功能,如日本《行政程序法》中規(guī)定的裁量基準(zhǔn)制度其基本作用之一就是通過設(shè)定裁量基準(zhǔn)來給予司法審查一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。[9]但目前在我國不管是實踐還是理論中都仍存在爭議,實踐中如《湖南省行政程序規(guī)定》明確指出裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)予以遵守,也就表明能夠在行政訴訟中對裁量基準(zhǔn)予以審查,而在2008年的周文明案中法院卻拋棄了裁量基準(zhǔn)而直接適用了上位法。理論界中如王天華教授認(rèn)為裁量標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對其所執(zhí)行的行政法律規(guī)范的具體化,對該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有拘束力的是該行政法律規(guī)范本身,上級行政機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量標(biāo)準(zhǔn)歸根結(jié)底不過是一種行政內(nèi)部規(guī)定。這就意味著違反上級行政機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量標(biāo)準(zhǔn)作出具體行政行為并不必然導(dǎo)致該具體行政行為違法。[5]127而黃學(xué)賢教授則認(rèn)為我們既然肯定相應(yīng)行政主體的裁量基準(zhǔn)制定權(quán),那么,就應(yīng)該承認(rèn)其法律效力。裁量基準(zhǔn)對執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有拘束力,如果不按照裁量基準(zhǔn)行使裁量權(quán),而又沒有正當(dāng)理由的,顯然是違反了依法行政原則。[3]148而且裁量基準(zhǔn)對行政相對人在事實上的影響力是客觀存在的,其外部效力也因此顯而易見。王錫鋅教授也認(rèn)為不論裁量基準(zhǔn)以什么形式出現(xiàn),從其實踐效力來看,裁量基準(zhǔn)一旦制定頒布,便成為執(zhí)法人員執(zhí)法的重要依據(jù),具有規(guī)范效力和適用效力。這種內(nèi)部適用效力,又將進(jìn)一步延伸至行政相對方,因而具有了外部效力。
然而筆者認(rèn)為,裁量基準(zhǔn)與司法審查的關(guān)系首先取決于裁量基準(zhǔn)的性質(zhì),裁量基準(zhǔn)它本質(zhì)是對行政規(guī)范的一種合理化解釋,通過對行政法律規(guī)范的再解釋,達(dá)到對行政裁量權(quán)的控制。而“根據(jù)2001年國務(wù)院的《行政法規(guī)制定程序條例》以及《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定,行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力,行政規(guī)章的解釋與行政規(guī)章具有同等效力?！盵10]因此,裁量基準(zhǔn)同其相應(yīng)的行政規(guī)范具有同等的效力。其次,裁量基準(zhǔn)對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)的涉及是顯而易見的,這就必然導(dǎo)致其對相對人具有法律拘束的效果,正如余凌云教授所言:“基準(zhǔn)在構(gòu)筑裁量具體過程與效果的同時,也形成了對相對人權(quán)利義務(wù)處分的一種定式。由內(nèi)而外的樣式,不斷重復(fù)、中規(guī)中矩,也就變成了法的規(guī)范?！盵7]76最后則是裁量基準(zhǔn)的合法預(yù)期問題。裁量基準(zhǔn)制定以后不僅僅是在內(nèi)部運行的,還必須公之于眾,這是裁量基準(zhǔn)的公開性和明確性特征所必然導(dǎo)致的,而其一經(jīng)行政機(jī)關(guān)制定并予以公布,行政相對人則不可避免的對其產(chǎn)生合法信賴,并預(yù)期到有關(guān)行政機(jī)關(guān)會據(jù)此處理與自己有關(guān)的行政案件。因此這種信賴是善意的,就應(yīng)該得到法律的保護(hù),如果因為該信賴行為進(jìn)入行政訴訟當(dāng)中,法院也必須保護(hù)這種善意的信賴,適用裁量基準(zhǔn)。綜上所述,筆者認(rèn)為不管是基于裁量基準(zhǔn)的性質(zhì),抑或是合法預(yù)期的要求,都應(yīng)該在行政訴訟當(dāng)中適用裁量基準(zhǔn)。
四、裁量基準(zhǔn)在行政訴訟中的具體適用
在肯定了裁量基準(zhǔn)在行政訴訟中的適用效力之后,我們必須面對的就是具體如何適用問題。筆者認(rèn)為可以歸納為以下三個問題:第一、裁量基準(zhǔn)同上位法沖突時如何取舍?第二、上下級行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)沖突時如何取舍?第三、裁量基準(zhǔn)的逃逸問題。首先針對裁量基準(zhǔn)同上位法沖突時取舍問題,上文中筆者指出裁量基準(zhǔn)是一種對行政規(guī)范的合理化解釋。換言之可以將裁量基準(zhǔn)視為對行政規(guī)范也即上位法的一種合理合法的解釋,因此其首先要遵守的就是不能超出上位法本身的范圍,不能規(guī)定法律規(guī)范本身沒有規(guī)范的事項,不能設(shè)立法律規(guī)范本身沒有的權(quán)利與義務(wù)等。一旦裁量基準(zhǔn)違反了上位法的規(guī)定,法院則應(yīng)適用上位法的規(guī)定,但是所謂的違反上位法的規(guī)定并非簡單地指同上位法不一致。裁量基準(zhǔn)既然是對行政規(guī)范的解釋,則其同原法律條文相比必然更加具體和詳細(xì)化,只要其規(guī)定內(nèi)容沒有超出上位法的范圍或參雜了與上位法宗旨無關(guān)的事項等就不應(yīng)視為違反上位法的規(guī)定,這時適用的就應(yīng)當(dāng)是裁量基準(zhǔn)而非上位法。如在周文明訴文山交警案中,作為裁量基準(zhǔn)的《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》其規(guī)定的內(nèi)容是在《道路交通安全法》范圍當(dāng)中,不能認(rèn)定為違反上位法,所以應(yīng)該適用的是《暫行規(guī)定》而非《道路交通安全法》。另外須指出的是,法院作為一個被動的司法審查機(jī)關(guān)不應(yīng)主動對裁量基準(zhǔn)的合法性進(jìn)行審查,只有在訴訟當(dāng)事人提出該訴訟請求時才能依法對其合法性進(jìn)行審查。
其次關(guān)于上下級行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)沖突時適用問題,在上文筆者設(shè)想中將裁量基準(zhǔn)制定主體盡量下移至具有直接執(zhí)法權(quán)限的基層執(zhí)法部門,主要為市、縣兩級行政執(zhí)法機(jī)關(guān),由基層執(zhí)法部門制定更貼近執(zhí)法現(xiàn)狀的裁量基準(zhǔn),而國務(wù)院部門及省級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等上級機(jī)關(guān)只就一些原則性問題做出一般性規(guī)定,保證裁量基準(zhǔn)必要的統(tǒng)一性。兩者間統(tǒng)一保證裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一性和具體性,并不互相沖突。而就目前尚不完善的現(xiàn)狀而言,筆者認(rèn)為兩者沖突時,法院應(yīng)適用行政案件發(fā)生地的基層機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn),這樣更符合相對人的信賴?yán)嬉哺菀诪楫?dāng)事人所接受。
第三關(guān)于裁量基準(zhǔn)的逃逸問題,基準(zhǔn)的逃逸是指行政機(jī)關(guān)在某種特殊的情況時,可以脫離裁量基準(zhǔn)而做出決定。但從確保裁量權(quán)的公正行使、平等對待以及信賴保護(hù)等原則的要求來看,行政機(jī)關(guān)要作出與裁量基準(zhǔn)不同的判斷,必須具有合理的理由,如果不能作出充分的說明理由,就有濫用職權(quán)之嫌。西方許多國家如德國、日本、法國等都已經(jīng)承認(rèn)了裁量基準(zhǔn)的逃逸效力,西方國家通說認(rèn)為,如果行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時不適用裁量基準(zhǔn),則必須說明正當(dāng)?shù)睦碛?不說明理由或理由不成立的行政處理是越權(quán)行為。[11]我國實踐當(dāng)中對裁量基準(zhǔn)的逃逸也持肯定態(tài)度,如《江陰市農(nóng)林局行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》第6條規(guī)定,未按裁量基準(zhǔn)實施行政處罰的,要集體討論決定,并將行政處罰決定書副本或復(fù)印件向市政府法制辦公室報送備案,并應(yīng)在調(diào)查終結(jié)報告和行政處罰決定書中表述從輕、從重或者減輕行政處罰的事實和理由。筆者認(rèn)為既然肯定了行政機(jī)關(guān)在做出行政決定時對裁量基準(zhǔn)的逃逸,那么在行政訴訟當(dāng)中亦可對裁量基準(zhǔn)逃逸,因此在訴訟當(dāng)中,當(dāng)事人如果認(rèn)為有不予適用該基準(zhǔn)的特殊情形時,可以向法院提出申請?zhí)右菰摬昧炕鶞?zhǔn)而準(zhǔn)予適用其他裁量基準(zhǔn)或者行政規(guī)范,法官審查后認(rèn)為申請理由充足可以支持該請求。至于逃逸理由即逃逸時符合的特殊情形應(yīng)該區(qū)別對待,由法官具體認(rèn)定,可以參照章志遠(yuǎn)教授的意見:下級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)脫離上級機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)的,實行從寬說理原則,著重就地域差異性進(jìn)行說明;本級行政機(jī)關(guān)脫離自身所定裁量基準(zhǔn)的,實行從嚴(yán)說理原則,著重就個案特殊性、新穎性進(jìn)行說明。[4]74
裁量基準(zhǔn)制度的有效實施集中體現(xiàn)在其行政救濟(jì)方面,離不開其在行政訴訟中的有效適用,只有確保裁量基準(zhǔn)在被違犯的時候能很好地得到救濟(jì),才能真正保障其合法效力。但是一個制度的有效實施仍然離不開其理論的深入研究,而關(guān)于裁量基準(zhǔn)理論探討之路仍很漫長,仍有許多理論問題亟待解決,比如制定裁量基準(zhǔn)是否應(yīng)該成為一項行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)?裁量基準(zhǔn)制度中有哪些控制行政裁量的基本技術(shù)?如何在規(guī)范與僵化之間尋求一個“黃金分割點”等等。因此不管是學(xué)界還是實踐界中,還必須對裁量基準(zhǔn)的一系列理論和實踐實施問題進(jìn)行深入的研究和探討,只有形成一個真正完善的裁量基準(zhǔn)制度體系,才能確保裁量基準(zhǔn)在實踐中得到有效地實施。