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[摘要]城市管理綜合行政執(zhí)法局是我國城市管理中負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法的部門。城市管理綜合執(zhí)法經(jīng)過多年探索，已取得顯著成效。行政執(zhí)法局主要在市容市貌、城市規(guī)劃、工商行政、公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面進(jìn)行綜合行政執(zhí)法。設(shè)立綜合執(zhí)法局對城市進(jìn)行綜合管理，有利于提高執(zhí)法效率，降低行政陳本，促進(jìn)城市管理。文章通過利弊分析，認(rèn)為就目前中國城市管理發(fā)展的狀況來看，綜合執(zhí)法局將會繼續(xù)發(fā)揮其作用。

[關(guān)鍵詞]城市管理；綜合行政執(zhí)法局；合理性

綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，依據(jù)《行政處罰法》，各地方政府設(shè)立了綜合行政執(zhí)法局。我國《行政處罰法》第十六條做了如下規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！薄缎姓幜P法》授權(quán)國務(wù)院在行政處罰方面進(jìn)行試驗，創(chuàng)新體制，減少重復(fù)處罰，提高行政執(zhí)法效率，防止處罰環(huán)節(jié)的互相推諉。此后，經(jīng)授權(quán)的部分城市成立了城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)。譹訛自城市管理綜合行政執(zhí)法局設(shè)立以來，城市管理綜合執(zhí)法工作取得了顯著成效，執(zhí)法隊伍得到整合，執(zhí)法水平得以提高，市容市貌也發(fā)生了顯著變化。但是隨著改革的深入推進(jìn)，綜合執(zhí)法也出現(xiàn)了一些弊端。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法局概述

城市管理綜合行政執(zhí)法局，即俗稱的“城管局”，是我國城市管理中負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法的部門。城市管理綜合行政執(zhí)法局前身為“城管辦”，其性質(zhì)為事業(yè)單位。后經(jīng)體制創(chuàng)新改革，組成城市管理綜合行政執(zhí)法局，納入地方的行政編制，成為行政機(jī)構(gòu)，以自己的名義行使職權(quán)。

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1997年，北京市宣武區(qū)率先進(jìn)行相對集中行政處罰權(quán)試點，成立城市監(jiān)察大隊，集中行使行政處罰權(quán)。之后，全國各地紛紛推廣，開展綜合執(zhí)法試點。從1997年至2002年7月，全國共有23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開展了相對集中行政處罰權(quán)試點工作。譺訛城市管理綜合執(zhí)法這一名詞，最早見于2002年10月11日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行城市管理綜合執(zhí)法試點工作意見的通知(國辦發(fā)[2002]56號)》，2003年2月21日中央編辦、國務(wù)院法制辦《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和城市管理綜合執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》，正式提出城市管理綜合執(zhí)法的概念，并明確區(qū)分了相對集中行政處罰權(quán)與城市管理綜合執(zhí)法。譻訛經(jīng)過多年探索實踐，全國各地相繼設(shè)立專門的城市管理綜合行政執(zhí)法局，城市管理綜合執(zhí)法取得了顯著成效，機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了常設(shè)化，人員實現(xiàn)了穩(wěn)定化，職權(quán)主要通過法律法規(guī)直接授權(quán)或者是政府文件概括授權(quán)的方式獲得，行使的職權(quán)涉及到城市管理各個領(lǐng)域的行政處罰行為和監(jiān)督檢查。

（二）執(zhí)法范圍

城市管理綜合行政執(zhí)法局主要在環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、城市規(guī)劃管理、道路交通、工商行政管理、環(huán)境保護(hù)管理、食品藥品監(jiān)管等城市管理方面進(jìn)行綜合行政執(zhí)法?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定（國發(fā)[2002]17號）》規(guī)定：“根據(jù)試點工作的經(jīng)驗，省、自治區(qū)、直轄市人民政府在城市管理領(lǐng)域可以集中行政處罰權(quán)的范圍，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施；城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)；城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)；工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)”。但是，在全國各地的具體實踐中，綜合行政執(zhí)法局的職能范圍并不完全相同，范圍大小的確定由各省、市人民政府具體規(guī)定。

二、設(shè)立綜合行政執(zhí)法局利弊分析

城市管理綜合行政執(zhí)法局相對集中行政處罰權(quán)，即把原來多個行政執(zhí)法部門的處罰權(quán)集中起來，由某個專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，其目的是要解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，是我國行政體制改革中的一項重要舉措。譾訛設(shè)立綜合執(zhí)法局對城市進(jìn)行綜合管理，有利也有弊。下文對綜合執(zhí)法局存在的合理性和不足之處進(jìn)行具體的分析。

（一）存在的合理性分析

設(shè)立城市管理綜合行政執(zhí)法局，進(jìn)行城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革，已取得顯著成效。城市管理綜合行政執(zhí)法局是我國城市管理發(fā)展過程中逐漸形成的、管理城市綜合行政事務(wù)最佳的方式。通過設(shè)立綜合行政執(zhí)法局來集中統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)，使得行政執(zhí)法工作更加高效。所以，城市管理綜合行政執(zhí)法局的存在具有一定的合理性。其合理性具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.整合執(zhí)法權(quán)限，提高執(zhí)法效率城市管理綜合行政執(zhí)法權(quán)由綜合執(zhí)法局集中統(tǒng)一行使，將執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行整合，綜合行政執(zhí)法局可以行使多種領(lǐng)域的執(zhí)法職權(quán)，避免了以往多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)罰款的現(xiàn)象，提高了執(zhí)法效率，增強(qiáng)了執(zhí)法的力度。

2.精簡機(jī)構(gòu)，提高行政執(zhí)法的水平城市管理綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使衛(wèi)生、市政、規(guī)劃、園林、道路交通、工商、環(huán)保等部門的全部或者部分行政處罰權(quán)，這些部門原有的行政執(zhí)法人員得到精簡。成立綜合行政執(zhí)法局，整合執(zhí)法力量，聘用具備城市管理專業(yè)知識、法律知識和較高素質(zhì)的行政執(zhí)法人員，在一定程度上，提高了行政執(zhí)法的水平。

3.減少執(zhí)法環(huán)節(jié)，降低行政成本城市綜合行政管理執(zhí)法局成立以前，針對一件事情可能出現(xiàn)由多個行政機(jī)構(gòu)處理，多部門參與，各自獨立調(diào)查、執(zhí)行等情況。進(jìn)行重復(fù)性工作，需要投入大量成本，造成人力、物力、財力資源的浪費?，F(xiàn)在，由城市管理綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一處理，減少執(zhí)法環(huán)節(jié)，大大降低了行政成本。

4.深化行政管理體制改革，打破現(xiàn)有的框架將若干行政機(jī)關(guān)分散行使的行政職能集中由一個行政機(jī)關(guān)行使，在觀念上是一個重大改變，在體制改革上是一個重大創(chuàng)新，為有效解決行政管理上縱向的效率和橫向的關(guān)系問題，解決主體資格亂、處罰依據(jù)亂和執(zhí)法程序亂的問題，探索合理、科學(xué)行使行政處罰權(quán)的方式，提供了制度支持。

（二）城市綜合行政執(zhí)法體制的不足

隨著行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)，城管綜合行政執(zhí)法體制逐漸成熟，但同時也暴露了一些問題。由于質(zhì)疑綜合行政執(zhí)法局的聲音開始出現(xiàn)。最典型的例子是廣東省東莞市，于2014年撤銷綜合執(zhí)法局。在2014年的機(jī)構(gòu)改革中，東莞市綜合執(zhí)法局，不再保留原有建制，職能分配給衛(wèi)計局、食藥監(jiān)局等部門，僅以城管局內(nèi)設(shè)的綜合執(zhí)法支隊形式存在。東莞市城市管理綜合執(zhí)法局作為廣東省僅有的城市管理綜合執(zhí)法全國試點，被摘牌不再保留，意味著近十年的行政執(zhí)法相對集中處罰權(quán)探索終止，重回“誰審批誰監(jiān)管”的路子。2002年10月，國務(wù)院正式確定在廣東省和重慶市開展城市管理綜合執(zhí)法試點；2005年1月，廣東省政府確定東莞市為城市管理綜合執(zhí)法試點；2007年11月9日東莞市綜合執(zhí)法局正式掛牌成立。當(dāng)時，其集110多項執(zhí)法權(quán)于一身，包括規(guī)劃局、城管局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、經(jīng)貿(mào)局、食品藥品監(jiān)督管理局等8個行政部門的部分或全部執(zhí)法職能，80余個執(zhí)法事項全部或者部分移交給了綜合執(zhí)法局。此次綜合執(zhí)法局被“摘牌”，原因是為了實現(xiàn)“誰審批誰監(jiān)管”的目的，重新回到了2007年之前綜合執(zhí)法局尚未成立時的原點-行政職能部門集審批、管理、執(zhí)法于一體。結(jié)合東莞市撤銷綜合執(zhí)法局的原因，分析綜合執(zhí)法局存在的一些執(zhí)法問題，具體探討質(zhì)疑聲音存在的原因。

1.缺乏法律地位城市管理綜合行政執(zhí)法局從成立至今已有近二十年的時間，但全國目前還沒有一部與綜合行政執(zhí)法局有關(guān)的獨立、系統(tǒng)的法律法規(guī)。行政執(zhí)法主體地位并沒有從法律意義上予以確認(rèn)，用一支沒有執(zhí)法主體資格的隊伍去執(zhí)法，本身是否合法是個問題。讀訛長期以來，城市管理綜合行政執(zhí)法局都是在“借法執(zhí)法”。目前，我國憲法和行政組織法沒有對綜合行政執(zhí)法局的地位進(jìn)行確認(rèn)，以致其合法性受到質(zhì)疑。由于立法的空白，行政執(zhí)法人員在日常工作中的處境尷尬，開展工作存在較大的困難。

2.體系缺乏系統(tǒng)構(gòu)建城市管理綜合行政執(zhí)法局在市、縣層級設(shè)立，其全國監(jiān)督部門為中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局，其省、自治區(qū)級部門為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳?？梢姡谥醒肱c省級層面未設(shè)立相應(yīng)的主管部門。形成“上無領(lǐng)導(dǎo)、下不統(tǒng)一”的局面，導(dǎo)致各地綜合行政執(zhí)法局各行其是。在綜合行政執(zhí)法過程中，由于職能交叉、職權(quán)分散，使得管理效能低下，給依法管理城市帶來諸多障礙。

3.執(zhí)法人員素質(zhì)不高成立城市管理綜合行政執(zhí)法局，聘用具備城市管理專業(yè)知識、法律知識和較高素質(zhì)的行政執(zhí)法人員，在一定程度提高了行政執(zhí)法的水平。但在實際工作中，綜合行政執(zhí)法局工作量大，需要解決大量瑣碎的問題，而編制內(nèi)的人員數(shù)量不足，需要招聘協(xié)管進(jìn)行輔助執(zhí)法工作。這些協(xié)管人員沒有進(jìn)行過專業(yè)的培訓(xùn)，缺乏城市管理專業(yè)知識、法律知識，導(dǎo)致一些執(zhí)法不文明現(xiàn)象的發(fā)生。

三、完善城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議

“綜合執(zhí)法更有優(yōu)勢，集中審批是大勢所趨?！敝袊ù髮W(xué)教授馬懷德認(rèn)為，審批、處罰相分離會導(dǎo)致管理過程中出現(xiàn)推諉、扯皮等諸多問題，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集中。尤其是像城市規(guī)劃、市容、環(huán)境等部門，應(yīng)當(dāng)本著便民高效的原則，集中審批，認(rèn)定違法事實，然后由綜合執(zhí)法部門或城管局進(jìn)行集中高效執(zhí)法。所以，綜合執(zhí)法局存在的合理性大于其弊端，就目前我國城市管理發(fā)展的狀況來看，綜合執(zhí)法局將會繼續(xù)發(fā)揮其作用。推行綜合執(zhí)法權(quán)的相對集中，應(yīng)堅持循序漸進(jìn)、科學(xué)合理的原則。讁訛充分發(fā)揮綜合執(zhí)法局集中行使執(zhí)法權(quán)的作用，關(guān)鍵是如何興行利除弊。

（一）完善相關(guān)立法

行政權(quán)力的設(shè)置是權(quán)力的第一次分配，行政權(quán)力的整合是權(quán)力的第二次分配，應(yīng)該由組織法來規(guī)范。行政綜合執(zhí)法的實質(zhì)是行政權(quán)的整合，即行政權(quán)力的再次配置，所以完善綜合執(zhí)法必須從行政組織法入手。輥輮訛當(dāng)前，國家層面進(jìn)行綜合行政執(zhí)法統(tǒng)一立法的條件已經(jīng)具備。城市管理綜合行政執(zhí)法已經(jīng)推行多年，積累了一定的立法經(jīng)驗，同時，域外國家也有許多先進(jìn)經(jīng)驗值得借鑒。因此，可以針對綜合執(zhí)法的問題進(jìn)行全國統(tǒng)一立法。從法律上確認(rèn)行政執(zhí)法主體地位，讓擁有執(zhí)法主體資格的隊伍去執(zhí)法。

（二）加強(qiáng)與其他部門的溝通與協(xié)作

行政處罰權(quán)與其他行政職權(quán)多是相互依存、相互制約的，處理得當(dāng)，可以提高管理效能，否則，可能會增加行政成本。因此，城市管理綜合行政執(zhí)法局要加強(qiáng)與其他部門的溝通與協(xié)作。建立信息交流平臺，實現(xiàn)信息資源共享完善協(xié)作制度。

（三）提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)

城市管理中有大量問題等待解決，而招聘協(xié)管進(jìn)行輔助執(zhí)法工作能有效緩解工作壓力，由于協(xié)管人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致執(zhí)法不文明現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，必須加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊伍的培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。在社會上公開招聘協(xié)管時，應(yīng)提高門檻，要求具備相應(yīng)的城市管理專業(yè)知識與法律知識，一旦聘用之后，在進(jìn)行執(zhí)法工作之前，邀請專業(yè)人士對執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)。

四、結(jié)語

解決城市發(fā)展中的新問題往往需要不斷改革創(chuàng)新，探索前進(jìn)，需要各部門與社會公眾的共同參與。輥輯訛在我國，城市管理綜合行政執(zhí)法局集中統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)依然存在著不足。因此，要深化行政管理體制改革，獲得社會認(rèn)可，民眾支持與信任，從而打造和諧的環(huán)境。

作者：侯廣紅 單位：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院