本站小編為你精心準(zhǔn)備了土地管理制度優(yōu)化改革參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

土地問題既是中國(guó)革命的核心問題，也是中國(guó)改革發(fā)展和建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此，對(duì)于中國(guó)土地管理制度未來變革的評(píng)價(jià)和把握，不能僅僅局限在具體的個(gè)案或者一時(shí)政治經(jīng)濟(jì)的考量，只有站在更為宏大的“場(chǎng)域”中，即站在改革開放三十年來中國(guó)所發(fā)生的亙古未有之大變局中，我們才能夠真正全面準(zhǔn)確地理解和反思當(dāng)下中國(guó)在快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中所處的境地。

三十年間，最為重要，且最為根本的變革發(fā)生在經(jīng)濟(jì)層面，舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不斷瓦解，新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，社會(huì)的活力由此得以激發(fā)，經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，新的社會(huì)治理模式也在逐具雛形，并在諸多層面上呈現(xiàn)出不同于“前改革開放時(shí)代”的特征（1）在政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系層面，除了關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域，國(guó)家越來越傾向于退出生產(chǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，政府也從原來的市場(chǎng)參與者逐漸演變?yōu)槭袌?chǎng)交易和秩序的維護(hù)者和監(jiān)管者，舊體制下的“官控經(jīng)濟(jì)”逐漸演變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)；[1]（2）在政府與公民關(guān)系的建構(gòu)上，其表現(xiàn)為從“命令（主體）—服從（客體）”模式向“決策（主體）—參與和異議（主體）”模式的轉(zhuǎn)變；（3）在政府統(tǒng)治模式則發(fā)生了從“政策—人治”模式向“法律—法治”的模式轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，“羅馬并非一日可以建成”，社會(huì)的轉(zhuǎn)型和治理模式的轉(zhuǎn)變也并非一朝一夕即可實(shí)現(xiàn)，新的治理模式和傳統(tǒng)在當(dāng)下中國(guó)僅僅是可能的趨勢(shì)，為其高唱?jiǎng)P歌的時(shí)代遠(yuǎn)沒有到來，這一點(diǎn)在中國(guó)土地管理制度的改革方面尤為明顯：盡管中國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度支撐起了中國(guó)經(jīng)濟(jì)三十年的高速增長(zhǎng)，一座又一座美麗而雄偉的現(xiàn)代化城市也在不斷拔地而起，然而健康有序的土地市場(chǎng)并沒有完全建立。政府依然是土地領(lǐng)域資源的惟一供給者和最強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)參與者；土地法律體系已經(jīng)初步建立，然而憲法與法律、法規(guī)之間卻沖突不斷，甚至政策還會(huì)不時(shí)替代法律成為土地領(lǐng)域的主要規(guī)范；土地法律和政策的制定已經(jīng)吸納了越來越多的公眾參與，然而征收征用和拆遷程序中很難聽到公民的聲音，因土地糾紛引起的上訪也日益成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要來源。[2]

面對(duì)這一切，今天的人們已經(jīng)能夠就深化土地管理制度改革達(dá)成共識(shí)，然而就改革的方向和路徑依然存在巨大爭(zhēng)論。[3]2008年召開的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》預(yù)示著執(zhí)政黨深化改革土地制度的決心。其中所確立的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的“十六字”原則不但指明了今后中國(guó)土地管理制度的發(fā)展方向，而且必將對(duì)整個(gè)國(guó)家法治和憲政建設(shè)產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)地影響。不過，目標(biāo)和原則的確立僅僅是改革的第一步，土地法治的實(shí)現(xiàn)依然需要深入地探索，需要在方向明確的基礎(chǔ)之上尋找目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的合理路徑。

英國(guó)公法學(xué)者馬丁.洛克林在《公法與政治理論》一書中曾說，“我們需要一副地圖來指導(dǎo)自己在法律的領(lǐng)地上穿行。即使一副地圖從總體上看是不準(zhǔn)確的，它也能提供一定的指導(dǎo)?！盵4]

毫無疑問，未來中國(guó)土地管理制度改革同樣需要一幅指導(dǎo)性的“地圖”。我們認(rèn)為這幅“地圖”應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路為前提，從產(chǎn)權(quán)制度的改革開始，通過完善土地規(guī)劃與用途管制制度，建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，督促政府克制行使征收征用權(quán)以及加強(qiáng)公共參與等五個(gè)步驟得以逐步完善。下面一一論述。

一、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)土地制度變革的根本前提

什么是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？中國(guó)的政治家和理論家已經(jīng)有過頗多論述，就目標(biāo)而言，大體上來說我們可以總結(jié)以下兩個(gè)方面：一是市場(chǎng)在資源配置中起支配性的作用；二是要實(shí)現(xiàn)共同富裕。前者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，后者則是社會(huì)主義的終極目標(biāo)。然而值得注意的是，由于1980年代以后中國(guó)采取的改革策略是“摸著石頭過河”，所以就如何實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目標(biāo)，中國(guó)一直并沒有固定的模式，而且因此引發(fā)了多次重大爭(zhēng)論。

就當(dāng)下而言，這種爭(zhēng)論隨著國(guó)際金融危機(jī)的到來，變得日益復(fù)雜。一部分人認(rèn)為今天中國(guó)的“一枝獨(dú)秀”以及所取得的偉大成就已經(jīng)向世界證明，“政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”就是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的常態(tài)，因此應(yīng)該總結(jié)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)驗(yàn)，并強(qiáng)調(diào)或者強(qiáng)化國(guó)家以及國(guó)有力量的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的作用，最近經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“國(guó)進(jìn)民退”就是一個(gè)信號(hào)；另一部分人則認(rèn)為現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是不成熟，甚至很不好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有滑向權(quán)貴資本主義，或稱官僚資本主義、官家資本主義的危險(xiǎn)，因此必須確立憲政體制，限制公共權(quán)力，依照民主和法治的精神進(jìn)一步深化改革，未有如此，才能實(shí)現(xiàn)好的，也就是法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。[5]

這些爭(zhēng)論表明，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路已經(jīng)走到了“十字路口”，朝哪個(gè)方向走對(duì)于中國(guó)乃至世界來說，都是一個(gè)極端重要的問題。盡管本文的主題是討論中國(guó)土地管理制度的改革，然而如果在此大方向上沒有清晰的認(rèn)識(shí)，那么一切討論都是多余的，不但沒有意義，而且可能會(huì)貽害國(guó)民。

我們認(rèn)為，未來的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革，就是要在承認(rèn)各種市場(chǎng)主體平等地位的前提下，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，主要依靠經(jīng)濟(jì)杠桿來配置各種生產(chǎn)要素，同時(shí)要更加關(guān)注社會(huì)的公平，通過稅收、社會(huì)福利等“二次分配”的方式實(shí)現(xiàn)民眾的共同富裕。我們進(jìn)而認(rèn)為，今天土地管理制度中存在的諸多矛盾，主要是因?yàn)闆]有認(rèn)真貫徹和落實(shí)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求而造成的，既沒有完全依照市場(chǎng)規(guī)律來建立完善的土地市場(chǎng)，也沒有再二次分配中注意社會(huì)公平，因此未來土地管理制度的變革，不能也不應(yīng)該再過分強(qiáng)化政府的微觀管理職能，而要在如何充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用上做文章，要檢討和反思現(xiàn)行的制度哪些是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，哪些依然不符合市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)于社會(huì)公平的基本要求。只有這樣才可以使制度的變革利國(guó)利民，也才使國(guó)家長(zhǎng)治久安。這是改革的根本方向和基本前提問題，必須予以高度重視。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度改革：兩種土地公有制從不平等向平等轉(zhuǎn)變

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第十條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@意味著，在1982年時(shí)，作為根本法的憲法便已經(jīng)確立了集體土地和國(guó)有土地兩種不同的土地所有制模式。不管這種土地的二元制模式帶來了多少問題，但兩種土地所有權(quán)地位上的平等應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)，兩種土地所有制下的土地所有權(quán)以及土地使用權(quán)的平等也應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)，[6]因?yàn)榧热晃覀儾荒軓膽椃ǖ囊?guī)定中推論出“集體所有土地地位高于國(guó)有土地”，那么得出“國(guó)有土地的地位高于集體所有土地”這樣相反的結(jié)論同樣也是不合理的。況且，從法學(xué)理論上來說，比較所有權(quán)地位的高低本身就是幼稚的表現(xiàn)。

然而，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)卻并不如同理論這般簡(jiǎn)單。事實(shí)上，由于相關(guān)法律制度、政策以及舊有不合理觀念的限制，集體土地與國(guó)有土地在產(chǎn)權(quán)和地位方面并不平等，而且由于對(duì)集體土地權(quán)利的限制，國(guó)家不但使集體土地變成了國(guó)有土地的“附庸”，也使自己成了集體土地的真正所有者。

（一）集體所有土地的“所有權(quán)殘缺”

得出“國(guó)家”而非“農(nóng)民集體”是中國(guó)集體土地真正所有者這一結(jié)論，也許會(huì)讓人覺得嘩眾取寵，因?yàn)闊o論是現(xiàn)行憲法，還是各級(jí)各類法律、法規(guī)都不會(huì)支持這種結(jié)論的。然而，只要看看現(xiàn)行憲法和法律對(duì)集體所有土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和處分權(quán)的限制，我們就不會(huì)對(duì)這一結(jié)論感到驚訝。

按照現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，一方面，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；[7]另一方面，為了公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償。[8]這就導(dǎo)致只有國(guó)家才可以通過權(quán)力的行使改變土地的所有權(quán)性質(zhì)和用途，公民、法人或者作為集體土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織則不具有買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的權(quán)利，否則的話則要沒收非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，同時(shí)，國(guó)家還可以對(duì)當(dāng)事人處以罰款；對(duì)主管人員由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。[9]

這種制度的兩重設(shè)計(jì)雖然在憲法抽象地肯定了集體土地與國(guó)有土地地位平等，但由于處分和轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利被限制和剝奪，事實(shí)上集體土地所有者的權(quán)利又被具體地否定了，并形成了Demsetz所說的“所有權(quán)殘缺”（thetruncationofownership）。[10]

周其仁（1994）曾對(duì)集體所有制經(jīng)濟(jì)與全民所有制經(jīng)濟(jì)作出這樣的界分，“集體所有制與全民所有制的真正區(qū)別，在于國(guó)家支配和控制前者但并不對(duì)其控制后果負(fù)直接的財(cái)務(wù)責(zé)任。但國(guó)家控制全民經(jīng)濟(jì)時(shí)，卻以財(cái)政擔(dān)保其就業(yè)、工資和其他福利。因此，國(guó)家對(duì)集體所有制的控制和干預(yù)，更易為‘浪漫主義’所支配以至為所欲為。幾乎整個(gè)史都可以說明這個(gè)論點(diǎn)……概言之，集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，’也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排?！盵11]

在今天看來，將這段評(píng)論直接套之于土地的集體所有和國(guó)家所有，似乎也并無不當(dāng)。因?yàn)榇韲?guó)家的政府一方面通過控制農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，實(shí)際上成為了集體土地的所有者，[12]另一方面其卻不用承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障責(zé)任。而作為集體土地所有人的“農(nóng)民集體”不過成為僅具象征意義上的所有者而已，地位低下自不待言，更為重要的是，其無法有力地保護(hù)自己的土地所有權(quán)，因?yàn)樗^集體土地，在某種意義上不過是“沒有被征收的潛在的國(guó)有土地”而已。

（二）以土地所有權(quán)性質(zhì)決定土地使用權(quán)與“土地使用權(quán)殘缺”

盡管從數(shù)量上來看，中國(guó)集體所有土地確實(shí)多數(shù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，然而現(xiàn)行憲法卻并沒有“集體所有土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的明確規(guī)定。蹊蹺的是，現(xiàn)行的《土地管理法》卻確立了“以土地所有權(quán)的性質(zhì)來決定土地使用權(quán)”的原則。其一方面規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)；[13]但另一方面卻規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。[14]這意味著國(guó)有土地合法可以用于人類所有的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，而集體所有的土地則被等同于農(nóng)業(yè)用地，牢牢地被限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。

問題恰恰在此。近現(xiàn)代世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史以及中國(guó)改革開放三十年的歷史都雄辯地證明，農(nóng)業(yè)盡管是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，然而只有第二三產(chǎn)業(yè)才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的普遍繁榮，同時(shí)也只有第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能從根本上帶來土地的增值。[15]今天的中國(guó)正經(jīng)歷著高速的工業(yè)化和城市化，與此同時(shí)，土地也在快速地升值。然而，由于中國(guó)農(nóng)民和農(nóng)民集體對(duì)集體土地僅僅享有“殘缺的土地使用權(quán)”——現(xiàn)行法律將其定義為“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)質(zhì)上僅為土地的耕作權(quán)，非農(nóng)用途的開發(fā)權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)則被代表國(guó)家的各級(jí)政府所壟斷。從1982年國(guó)務(wù)院《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，到1999年《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的實(shí)施，再到近年來出臺(tái)的相關(guān)土地政策，盡管具體規(guī)定幾多變化，這一制度邏輯卻絲毫未動(dòng)。這些年國(guó)家對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”的否定就是例證。

由此而給農(nóng)民造成的損失是巨大的。據(jù)黨國(guó)英（2005）的計(jì)算，僅從1952年到2002年，農(nóng)民在60年間向社會(huì)無償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元。以2002年無償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元計(jì)算，農(nóng)民相當(dāng)于無償放棄了價(jià)值26萬億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（按照目前的銀行利率3%計(jì)算）。而從我國(guó)實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，各級(jí)政府累計(jì)支付的土地征用費(fèi)卻不超過1000億元。[16]

正是在所有權(quán)與使用權(quán)的“雙重殘缺”的情況下，作為一種職業(yè)的農(nóng)民不僅無法與其他職業(yè)站在同一起跑線上，而且因?yàn)橥恋貦?quán)利的缺失，越來越落伍，最終成為落后、貧困以及愚昧的象征，中國(guó)的土地問題和“三農(nóng)問題”就是從這里產(chǎn)生的，多年來積重難返也與此密切相關(guān)。

為什么農(nóng)民集體的土地不可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)？是因?yàn)猷l(xiāng)下人無法學(xué)會(huì)所有權(quán)與使用權(quán)分開處理的高深學(xué)問嗎？答案很顯然是否定的，因?yàn)殚_啟1970年代末中國(guó)偉大改革的標(biāo)志性事件，不就是農(nóng)民集體在維持集體土地所有權(quán)不變的同時(shí)將土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期承包給農(nóng)民家庭，從而實(shí)現(xiàn)“共有私用”的嗎？合理的解釋只能是，政府在借道香港學(xué)會(huì)了英國(guó)的土地批租制后，不但秘笈自珍，而且通過相關(guān)違憲的法令獲得了將集體土地轉(zhuǎn)給城市土地使用者的排他權(quán)力，進(jìn)而壟斷了集體土地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的所有合法途徑。[17]因此，在這一體制之下的“土地交易市場(chǎng)”不過是“國(guó)有土地交易市場(chǎng)”的另外一種寬泛的說辭。集體土地既然不能依法自由轉(zhuǎn)讓，自然也就無所謂交易價(jià)格，合法的集體土地交易市場(chǎng)更是無從談起。[18]

（三）實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的地位平等與產(chǎn)權(quán)明晰

無論從現(xiàn)行憲法的規(guī)定上，還是是從理論上，我們都無法找出充足的理由來論證集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)“雙重殘缺”的合理性和合法性。既然集體土地與國(guó)有土地的平等在1982年時(shí)已經(jīng)為我國(guó)現(xiàn)行憲法所確認(rèn)，既然我們承認(rèn)現(xiàn)行憲法依然是國(guó)家的根本法，那么就應(yīng)當(dāng)落實(shí)憲法的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)盡快刪除《土地管理法》等相關(guān)法律中關(guān)于集體土地必須經(jīng)過征收才可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的違憲規(guī)定，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則，把作為“農(nóng)民資產(chǎn)”的農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地同時(shí)納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，從而改變集體土地“所有權(quán)殘缺”的現(xiàn)狀，以真正維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他憲法性權(quán)利。

另一方面，土地管理制度的改革還應(yīng)當(dāng)把土地的所有制與土地的經(jīng)營(yíng)方式以及使用權(quán)的范圍分開討論，因?yàn)檫@是兩個(gè)完全的不同問題，也受不同的因素影響。以土地的所有權(quán)性質(zhì)來確定土地用途和經(jīng)營(yíng)方式不僅是將這兩個(gè)問題混淆在一起，而且實(shí)際上給農(nóng)民的集體土地使用權(quán)上戴上了沉重的枷鎖。如果我們?cè)噲D從根本上解決“三農(nóng)問題”，那么現(xiàn)在已經(jīng)到了卸掉這一不公平的枷鎖的時(shí)候了。未來的改革應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民和農(nóng)民集體在符合土地規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)之上，同國(guó)有土地一樣，可以自主且自由地用于非農(nóng)建設(shè)和用于第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、土地管理制度改革：指標(biāo)管制向規(guī)劃管制轉(zhuǎn)變

工業(yè)革命以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就變得不那么吸引人了，“男耕女織”的田園生活也已經(jīng)不是令人向往的故事了。鑒于第二三產(chǎn)業(yè)所帶來的經(jīng)濟(jì)收益可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此可以預(yù)見到，如果完全實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的所有權(quán)和使用權(quán)的雙重平等卻沒有嚴(yán)格的土地規(guī)劃和用途管制，那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)民和農(nóng)民集體，很可能會(huì)主動(dòng)或者被動(dòng)地改變土地的用途轉(zhuǎn)而從事第二三產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致另外一場(chǎng)“全民大煉鋼”，甚至是耕地的大量流失，而這必然影響到國(guó)家的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)安全。

（一）土地規(guī)劃與耕地流失

沒有人愿意看到上述情況的出現(xiàn)。擁有集體土地完整所有權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)民集體可以完全自由地行使土地使用權(quán)，既不符合近代以來財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，也并非我們的主張。這不僅是因?yàn)椤八接胸?cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”這一神話早在20世紀(jì)的初期就已經(jīng)被破除，[19]更是因?yàn)樽鳛橐环N稀缺性的資源，土地的利用方式關(guān)系著一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)穩(wěn)定。因此，土地的開發(fā)和利用必然受到公共利益和社會(huì)發(fā)展的普遍制約。

在現(xiàn)代社會(huì)，人們主要采用土地規(guī)劃的方式實(shí)現(xiàn)私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益的平衡。即國(guó)家按照工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)以及居住、綠化用地等功能制定土地的總體利用規(guī)劃和分級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)土地的合理利用，即便是實(shí)行土地私有制的國(guó)家，在這一問題上也該無例外。比如，日本就有《國(guó)土利用法》這樣的專門土地規(guī)劃法律；美國(guó)為了盡量減少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾，也有旨在促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用的土地利用規(guī)劃，以鼓勵(lì)土地資源的合理利用，從而達(dá)到社會(huì)福利的“帕累托最優(yōu)”。而在荷蘭，不但土地的用途、房屋的結(jié)構(gòu)及面積要符合規(guī)劃，而且連房屋的外觀和顏色、屋前的花園也必須符合規(guī)劃，不得隨意更改，否則將面臨嚴(yán)格的處罰，[20]而且需要注意的是，為了保證規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)格實(shí)施，各國(guó)的土地規(guī)劃通常都是作為法律由議會(huì)予以通過的，并且各國(guó)一般都建立了相應(yīng)的土地規(guī)劃立法體系。

這即是說，確保耕地的保有量以及國(guó)家的糧食安全的科學(xué)有效方法并不在中央政府對(duì)集體所有土地用途的嚴(yán)格控制，而在于國(guó)家在實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地平等的基礎(chǔ)之上，制定出良好的土地規(guī)劃并將其升上為國(guó)家法律嚴(yán)格執(zhí)行，從而建立嚴(yán)格的用途變更管制制度。這些制度建立以后，就不用過分擔(dān)心作為個(gè)體的農(nóng)民或者作為集體的農(nóng)民組織隨意改變土地的用途，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全自然也將得以保障。因?yàn)橹灰骋煌恋乇灰?guī)劃為農(nóng)業(yè)用地，那么無論土地的所有人究竟為何人，該塊土地又是否進(jìn)行所有權(quán)的變動(dòng)，只要不符合土地規(guī)劃法律對(duì)于用途變更的規(guī)定，土地的用途就不能改變，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[21]這實(shí)際上是與我國(guó)堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度一致的。

（二）指標(biāo)管制的失敗與規(guī)劃管制的興起

不過，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)下中國(guó)耕地嚴(yán)重流失負(fù)責(zé)的是地方政府，而并非農(nóng)民和農(nóng)民集體。因?yàn)樵诋?dāng)下中國(guó)，唯有政府才擁有將農(nóng)地合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)的壟斷權(quán)力。2005-2007年的《國(guó)土資源公報(bào)》對(duì)于這一結(jié)論予以了支持。公報(bào)顯示，在2005年全國(guó)耕地凈減少的36.16萬公頃（542.4萬畝）中，建設(shè)占用耕地共13.87萬公頃（208.1萬畝），此外，還查出往年已經(jīng)建設(shè)但未變更上報(bào)的建設(shè)占用耕地面積7.34萬公頃（110.1萬畝）；2006年，全國(guó)耕地凈減少的30.7萬公頃（460.2萬畝）中建設(shè)占用共25.9萬公頃（387.8萬畝）；2007年盡管由于土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地大規(guī)模增加（19.58萬公頃），然而建設(shè)占用耕地依然達(dá)到18.83萬公頃（282.43萬畝）。[22]可見，正是由于地方政府對(duì)土地規(guī)劃和用途管制采取漠視的態(tài)度，并大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用才導(dǎo)致耕地流失的加重。

當(dāng)然，一味指責(zé)地方政府的投機(jī)行為也是不負(fù)責(zé)任的。因?yàn)樽詮?994年分稅制實(shí)施以來，中央和地方在事實(shí)上已經(jīng)形成了一定程度上的公務(wù)分權(quán)和財(cái)政分權(quán)，地方政府逐漸擁有了自身獨(dú)立的利益需求，而不再僅僅是中央政府政策的簡(jiǎn)單執(zhí)行者，[23]這意味著當(dāng)下央地之間存在著政策目標(biāo)和利益上分歧的可能，特別是當(dāng)土地管理制度和政府考評(píng)機(jī)制不合理時(shí)，分歧就將十分明顯地凸現(xiàn)出來。

關(guān)于中央政府土地政策目標(biāo)，張曙光（2009）曾將其概括為三個(gè)方面：一是保護(hù)耕地，保障糧食安全；二是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定；第三是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。而將地方政府的目標(biāo)則為兩個(gè)，一是增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)，增加地方財(cái)政收入和擴(kuò)大地方融資規(guī)模。[24]

很明顯，中央政府的三個(gè)目標(biāo)既有一致之處，但也存在諸多矛盾。暫且不談糧食安全對(duì)于地方和農(nóng)民沒有吸引力，單是保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)與保護(hù)耕地之間就存在很大的矛盾，比如，面對(duì)2008年下半年至今經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，中央政府開始大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，不斷加大對(duì)各種擴(kuò)大內(nèi)需的項(xiàng)目投資，而這些項(xiàng)目如同無錫的國(guó)土資源局官員所指出的那樣，“全部要落在土地上。”于是當(dāng)“無錫國(guó)土部門響亮地提出，保（建設(shè)）用地就是保發(fā)展”這一口號(hào)時(shí)，中央政府非但沒有反對(duì)，反而在《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》予以刊登和鼓勵(lì)。[25]

與中央政府相反，地方政府的兩個(gè)目標(biāo)卻是高度一致的。因?yàn)榧涌燹r(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能增加財(cái)政收入。因此，當(dāng)中央政府提出經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃時(shí)，就可以獲得地方政府的積極響應(yīng)，而當(dāng)中央政府要嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，保護(hù)基本農(nóng)田時(shí)，地方政府則會(huì)采取移花接木、先斬后奏、謊報(bào)軍情等“上有政策，下有對(duì)策”的辦法來應(yīng)付中央。

通常說來，中央政府主要依靠建立基本農(nóng)田制度，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查，甚至動(dòng)用嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)來對(duì)地方政府進(jìn)行規(guī)制，然而由于規(guī)劃的法治化程度低，效力不夠，加上國(guó)土督察部門的信息、人員不足，體制不暢，職權(quán)有限，土地規(guī)制的效果并不理想。[26]于是，政府對(duì)土地的管理就只好主要依靠建設(shè)用地指標(biāo)（土地利用計(jì)劃）來完成。然而，作為一種管理制度，指標(biāo)管制模式嚴(yán)重依賴于中央政府對(duì)全國(guó)土地利用的統(tǒng)一籌劃和審批。我們可以暫且不談這種中央集權(quán)式管理模式的科學(xué)性、可靠性和可行性，在此管理體制下“十八億畝的耕地紅線”能否保住本身就值得懷疑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)的破產(chǎn)不就說明了這一點(diǎn)嗎？

我們認(rèn)為，科學(xué)有效的土地管理制度不應(yīng)當(dāng)建立在建設(shè)用地指標(biāo)這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的殘留物之上。未來土地管理制度的改革，應(yīng)當(dāng)建立和完善土地利用規(guī)劃管制制度為目標(biāo)。當(dāng)然，這就要強(qiáng)化各種土地利用規(guī)劃的法律效力，嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃并建立和實(shí)施強(qiáng)有力的土地督察制度。惟有如此，十八億畝的耕地紅線才能保住。

（三）土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與社會(huì)保障

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼研究以經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)居多，不過多是從提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面討論農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的必要性。然而正如上文反復(fù)提到的那樣，由于從總體上來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工商業(yè)，因此國(guó)家事實(shí)上已經(jīng)通過土地規(guī)劃和用途管制，對(duì)被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地的土地的所有人和使用人進(jìn)行了管制性征用（Regulatorytakings），即強(qiáng)迫某些人單獨(dú)承擔(dān)按照公平和公正的原則本應(yīng)完全由全體公眾承擔(dān)的公共負(fù)擔(dān)。[27]基于特別犧牲與公平負(fù)擔(dān)原則，國(guó)家應(yīng)當(dāng)動(dòng)用公共財(cái)政對(duì)于特別犧牲人予以補(bǔ)償，否則社會(huì)的不公將再次出現(xiàn)。

我國(guó)從2004年底實(shí)施的“三補(bǔ)一減”政策就是很好的嘗試。[28]不過中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的深化改革依然極為必要。顧何軍（2007）的研究已經(jīng)表明，“不管是針對(duì)產(chǎn)品市場(chǎng)的最低收購(gòu)價(jià)政策，還是直接作用于資源稟賦的農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼或者是脫鉤的糧食直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)稅減免、生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，對(duì)主要靠提供勞動(dòng)力獲得務(wù)農(nóng)收人者的收人都沒有作用或作用甚微。”[29]

事實(shí)上，近幾年開展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直補(bǔ)主要起到的是穩(wěn)定民心和國(guó)家宣誓的作用：即“國(guó)家是鼓勵(lì)農(nóng)民種糧的”，但農(nóng)民種糧積極性調(diào)動(dòng)的不是僅靠直補(bǔ)就能得以實(shí)現(xiàn)，對(duì)于8億農(nóng)民的增收問題的解決也只是杯水車薪。因?yàn)楫?dāng)下中國(guó)農(nóng)民所面臨的壓力主要來自于子女就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老以及無法享受土地增值所帶來的收益等問題。

為此除了加大對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度以外，還應(yīng)當(dāng)在保障農(nóng)民土地收益的基礎(chǔ)之上，加快完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，即加快建立和完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度等等，從而真正落實(shí)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，“城市反哺農(nóng)村”的國(guó)家戰(zhàn)略。

四、統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建立與“同地、同權(quán)、同價(jià)”

既然集體擁有了完整的土地產(chǎn)權(quán)，那么集體土地中被規(guī)劃為農(nóng)用地的部分就可以在不改變用途的前提下與其他組織或個(gè)人（當(dāng)然，也包括代表國(guó)家的政府）在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易；集體土地中被規(guī)劃為建設(shè)用地的部分則可以直接進(jìn)入建設(shè)用地交易市場(chǎng)。因此，建立區(qū)域乃至全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)所有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”極為必要。

（一）農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立與農(nóng)業(yè)規(guī)模化

現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不但推動(dòng)了1980年代之后中國(guó)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，而且實(shí)現(xiàn)了過去三十年間國(guó)家與農(nóng)民的“雙贏”——國(guó)家通過政權(quán)的內(nèi)卷化（involution），[30]逐步退出對(duì)農(nóng)村無所不在的控制，從而換得穩(wěn)定的稅收和農(nóng)民的政治支持；農(nóng)民則以保證向國(guó)家上繳農(nóng)業(yè)稅和承擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任換得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剩余索取權(quán)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，這種體制所帶來的弊端也日益凸顯，一方面，即便是農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)免除，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益依然不足，拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重；另一方面，土地零散分割，經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小使得機(jī)械化大生產(chǎn)困難，造成土地資源利用的巨大損失，而且使中國(guó)農(nóng)業(yè)越來越無法應(yīng)對(duì)國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，如果不允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的話，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將無法再發(fā)揮出新的制度優(yōu)勢(shì)。

因此，在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)之上，按照依法自愿有償原則制定法律，允許農(nóng)民采取多種方式進(jìn)行農(nóng)用地的有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；统蔀楸厝坏倪x擇。其不但有利于土地資源的優(yōu)化配置，而且有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，更為重要的是，土地流轉(zhuǎn)一旦獲得法律的支持，農(nóng)村富余勞動(dòng)力即可以安心地轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)或者城市從事第二三產(chǎn)業(yè)，接收土地的農(nóng)民也可以安心進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，惟有此途，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制才能夠煥發(fā)青春，十七屆三中全會(huì)的精神才能夠真正得以落實(shí)。

當(dāng)然，對(duì)于已經(jīng)被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地的土地在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的交易，應(yīng)當(dāng)受到土地規(guī)劃和用途管制的限制，不得隨意改變土地用途。在這一點(diǎn)上，美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)（LDR）和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度（TDR）以及法國(guó)的農(nóng)地整治公司制度更加人性化。

在美國(guó)，由于農(nóng)業(yè)保護(hù)分區(qū)管制（TheAgriculturalProtectionZoneDistrict，APZ）和其他土地利用規(guī)劃會(huì)限制農(nóng)地的開發(fā)，因此常常遭到土地權(quán)利人的反對(duì)，因此，法律承認(rèn)土地權(quán)利人擁有土地發(fā)展權(quán)（LandDevelopmentRight，LDR），即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人擁有改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。不過出于保護(hù)農(nóng)地、自然資源或者生態(tài)環(huán)境，政府可以多方籌集資金向土地所有人購(gòu)買該土地的非農(nóng)開發(fā)權(quán)，此后農(nóng)民依然可以繼續(xù)耕種此一土地，但不能改變土地的用途。當(dāng)然，農(nóng)民也可以通過主動(dòng)出賣土地發(fā)展權(quán)，通過籌集資金，從而改善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)條件，提高農(nóng)地質(zhì)量，這種發(fā)展權(quán)的市場(chǎng)交易被稱為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度（TransferofDevelopmentRight，TDR）。如果今后城市規(guī)劃決定改變此一土地的用途，農(nóng)民可以從政府那里重新買回發(fā)展權(quán)，從而自己開發(fā)或者出售給其他開發(fā)商，政府也可以通過協(xié)商從農(nóng)民那里購(gòu)買此一土地的所有權(quán)，以使該土地成為政府所有，然后由其進(jìn)行開發(fā)。TDR制度無疑農(nóng)地的保護(hù)和權(quán)利人的權(quán)利之間找到了利益的平衡點(diǎn)。[31]

在法國(guó)，農(nóng)村的土地也是歸農(nóng)民所有的，農(nóng)民享有完整的所有權(quán)，但如果被某一塊土地被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地，那么依照法律的規(guī)定，該塊土地就要用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕或者進(jìn)行工商業(yè)建設(shè)。為了有效保護(hù)了耕地，法國(guó)政府專門了一種農(nóng)地整治公司，農(nóng)民在出賣農(nóng)地時(shí)，必須通知該公司。如果農(nóng)地整治公司認(rèn)為農(nóng)地被賣之后很可能不會(huì)被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，它就具有了優(yōu)先收購(gòu)權(quán)，其會(huì)將該塊土地買下，然后其再賣給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。[32]

（二）統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)與“同地、同權(quán)、同價(jià)”

既然符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，那么城市化、工業(yè)化過程中的對(duì)于土地的需求就可以主要通過市場(chǎng)來滿足，而這就需要統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)的建立，通過市場(chǎng)之手而非政府之手來實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置。在未來的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地交易市場(chǎng)中，無論是國(guó)有土地還是集體土地，只要是符合規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)是“同地、同權(quán)、同價(jià)”，即相同區(qū)位的土地應(yīng)當(dāng)具有相同且平等的權(quán)利，進(jìn)行土地交易時(shí)完全由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來確定交易價(jià)格，既不因土地的所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行歧視，也不因所有權(quán)性質(zhì)的不同而分別適用不同的交易規(guī)則?？梢灶A(yù)見到，這不但有利于降低土地領(lǐng)域的政府腐敗可能性，而且還會(huì)真正讓農(nóng)民和農(nóng)民集體分享現(xiàn)代工業(yè)和城市發(fā)展的成果，從而極大改善當(dāng)前的官民關(guān)系。

廣東佛山的“南海模式”即證明了這一點(diǎn)。從1993年開始，南海地方政府利用大量本地和外地資金投資建廠的機(jī)遇，認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不經(jīng)過國(guó)家征用的前提下即可用于非農(nóng)建設(shè)，為此，南海將集體土地按功能劃為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)。農(nóng)民通過土地入股的形式將經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)的集體土地或者廠房出租給企業(yè)，從而分享土地升值帶來的收益。到2002年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝，其中非經(jīng)征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占據(jù)了半壁江山。

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究小組的調(diào)查，南海土地股份制的效果十分明顯，首先，它以集體土地啟動(dòng)工業(yè)化，降低了工業(yè)化的門檻；其次，與國(guó)家征地不同，農(nóng)民集體在上繳了與土地有關(guān)的各項(xiàng)稅費(fèi)以后，由全體農(nóng)戶按股權(quán)分享土地升值帶來的收益；再次，它將農(nóng)民的土地承包權(quán)變成永久享有的股份分紅極，既保留了家庭承包制的合理內(nèi)核，又將農(nóng)民的土地收益權(quán)延伸到了土地非農(nóng)化過程。[33]

（三）土地兼并與政府職能的轉(zhuǎn)變

有論者曾經(jīng)擔(dān)心，一旦實(shí)行土地的市場(chǎng)化，那么經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)本來就無利可圖的農(nóng)民會(huì)在地方權(quán)力與資本結(jié)盟的強(qiáng)勢(shì)介入下大量失去土地。其結(jié)果是“盡管表面是自愿交易，其實(shí)質(zhì)還是被強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所迫。另一方面，喪失了在農(nóng)村生存的根基之后，農(nóng)民又無法在城市完全立足，最終結(jié)果可能是城市貧民窟化與農(nóng)村社會(huì)沖突的同步加劇，大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩將不可避免，其激烈程度將遠(yuǎn)比其他發(fā)展中國(guó)家嚴(yán)重?！盵34]

也有論者擔(dān)心，一旦土地可以通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)了，“相當(dāng)部分農(nóng)戶賣斷承包權(quán)，置自己于死地而希望在城市獲新生，則進(jìn)城農(nóng)民之間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)更加殘酷，且最終不得不淪入貧民窟及不得不重回村莊苦度余生的農(nóng)民，就不會(huì)是一個(gè)小數(shù)目?！盵35]

對(duì)于第一種擔(dān)心，我們并不認(rèn)為多余，因?yàn)楫?dāng)下開發(fā)商利用非法手段迫使居民進(jìn)行強(qiáng)制性土地交易的事件并不少見，因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)本身僅僅是一種手段，其最終目的是為了更好的維護(hù)公民的權(quán)利和利益，而不是為了某些利益集團(tuán)更加方便地進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”。

不過，更讓人擔(dān)心的并非在此，而在于以下兩個(gè)方面，一是政府的強(qiáng)制性土地征收征用，二是集體組織負(fù)責(zé)人（村官）濫用權(quán)力隨意進(jìn)行賣地。因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)都已證明，只要沒有政府權(quán)力和政治性特權(quán)的支持和庇護(hù)，市場(chǎng)主體的談判和價(jià)格機(jī)制就足以遏制強(qiáng)權(quán)的擴(kuò)張和兼并行為。[36]因此健康有序的土地交易市場(chǎng)要去政府完成兩個(gè)方面的使命：其一，其應(yīng)當(dāng)退出土地市場(chǎng)的交易，由土地交易的直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥袌?chǎng)秩序的維護(hù)者和糾紛的裁決者，為此，除了公用征收征用以外，政府無權(quán)強(qiáng)制公民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)或者交易；其二，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織外部利益集團(tuán)采取市場(chǎng)之外辦法對(duì)土地權(quán)利人進(jìn)行巧取豪奪的行為，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊，既不能視而不見，更不能縱容和默許，否則不但違背了建設(shè)法治政府的理念，也不符合十七屆三中全會(huì)關(guān)于“自愿有償”進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的精神。

同時(shí)，由于當(dāng)下中國(guó)的農(nóng)民集體實(shí)際上是“被集體化”而非“集體化”的產(chǎn)物，[37]集體組織成員不但沒有充分的“退社權(quán)”，而且對(duì)于集體組織內(nèi)部權(quán)力集團(tuán)并不具有很強(qiáng)的監(jiān)控能力，因此落實(shí)村民自治和基層民主以加強(qiáng)對(duì)集體組織內(nèi)部權(quán)力集團(tuán)的監(jiān)控，防止這些權(quán)力集團(tuán)肆意賤賣或者處分屬于整個(gè)集體組織的土地就極為重要。

第二種擔(dān)心則是不必要的。因?yàn)樗^“權(quán)利”即是指公民的自由。賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體以土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，即是賦予農(nóng)民以決定是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)或者轉(zhuǎn)讓的自由，對(duì)于此一權(quán)利，其可以行使，也可以不行使，是否行使以及如何行使完全是其自主的事情，用不著其他主體過分擔(dān)心，因?yàn)?，一個(gè)很明顯的道理是，沒有人可以宣稱其關(guān)心農(nóng)民竟然勝過農(nóng)民關(guān)心自己。

有論者曾說，保障農(nóng)民可以自由的進(jìn)城并可以自由的返鄉(xiāng)是農(nóng)民最為基本的人權(quán)，那么為了保障農(nóng)民的此項(xiàng)權(quán)利，國(guó)家應(yīng)當(dāng)做的是建立更加公平合理的農(nóng)村社會(huì)保障體系，而不是讓農(nóng)民“抱著金山去討飯”。另一方面，即便是真正賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體以土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，也并不意味著農(nóng)民就一定會(huì)大規(guī)模地進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)和交易，因?yàn)榧热皇且豁?xiàng)關(guān)系著其自身以及家人后代生存和發(fā)展的權(quán)利，那么權(quán)利人肯定會(huì)在綜合未來風(fēng)險(xiǎn)和收益的基礎(chǔ)之上理性的行使。除非我們將8億農(nóng)民全部假設(shè)為愚昧無知且鼠目寸光的“敗家子”，否則任何試圖剝奪農(nóng)民此項(xiàng)權(quán)利的理論都是站不住腳的。

五、征收征用權(quán)的克制與公平補(bǔ)償

如果說集體土地的所有權(quán)與使用權(quán)的“雙重殘缺”僅僅關(guān)涉農(nóng)民利益的話，那么很顯然政府征收征用權(quán)的行使則涉及到所有公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因?yàn)樵谶@其中既包括國(guó)家動(dòng)用征收權(quán)獲得集體土地的“超級(jí)差額地租”，也包括伴隨城市房屋拆遷以及舊城改造而發(fā)生的國(guó)有土地征用問題。[38]我們將首先總結(jié)它們之間具有共性的問題，然后著重討論各自的特色。我們的研究將表明，無論是集體土地的征收與國(guó)有土地征用的共性問題，還是它們之間的差異，都已成為社會(huì)沖突和矛盾頻發(fā)的重要原因，因而直接影響著和諧社會(huì)的建設(shè)。

（一）集體土地的征收與國(guó)有土地征用面臨的共性問題

首先，土地征收征用中的公共利益和商業(yè)利益不分是最為人們所詬病的問題。盡管各國(guó)的實(shí)踐還是立法都支持這樣一種觀點(diǎn)：即任何一種財(cái)產(chǎn)，無論是不動(dòng)產(chǎn)還是不動(dòng)產(chǎn)，有形的還是無形的，以及任何一種或是任何一種程度上的財(cái)產(chǎn)利益，都可以依據(jù)征用權(quán)進(jìn)行征用，因?yàn)樗侵鳈?quán)國(guó)家的固有權(quán)力。[39]然而，作為一項(xiàng)政府不經(jīng)財(cái)產(chǎn)所有人同意而將財(cái)產(chǎn)收歸公用的權(quán)力，[40]征收權(quán)（Eminentdomain）的行使應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制亦是文明和法治國(guó)家共識(shí)。其中基于公共利益（Publicinterest）的需要并收歸公用是最為首要的限制。

在共和國(guó)的歷史上，1954年憲法曾經(jīng)令人振奮的對(duì)征收權(quán)的公共利益前提給予明確規(guī)定，[41]然而由于該部憲法“紅顏薄命”很快被廢棄，關(guān)于征收征用權(quán)必須基于公共利益需要的規(guī)定也很快成為塵封的歷史。當(dāng)它再次回到《憲法》的正式文本當(dāng)中，已經(jīng)是整整半個(gè)世紀(jì)之后的事情了，[42]而具有司法適用效力的《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)法》等相關(guān)法律的制定和修改更是在2007年之后才得以完成。

其次，被征收征用人的權(quán)利缺乏正當(dāng)程序保障。所謂“正當(dāng)法律程序”（ThedueProcessofLaw），是指政府的權(quán)力行使將影響公民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)時(shí)，不能違反理性、武斷或反復(fù)無常，而應(yīng)當(dāng)告知被征收征用人，并舉行公正的聽證程序來維護(hù)公民的合法權(quán)益。[43]此乃法治國(guó)家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪的最低限度法律標(biāo)準(zhǔn)，也是國(guó)務(wù)院依法行政，十年建設(shè)法治政府的明確目標(biāo)。然而，在當(dāng)下中國(guó)的土地征收征用領(lǐng)域，我們的所見所聞卻并非如此。實(shí)踐中，政府在被征收征用人毫不知情的情況下將其土地和房屋賣給開發(fā)商的情況屢見不鮮，被征收征用人無法通過正當(dāng)法律程序表達(dá)其權(quán)利訴求的情況亦不在少數(shù)。

這不禁讓我們聯(lián)想到1795年（距今已有200多年）美國(guó)最高法院在萊思訴道倫斯（Vanhoune’sLessesv.Dorrance）案中所做出的判決，“財(cái)產(chǎn)所有者靠邊站，作為一個(gè)孤獨(dú)、不受保護(hù)的共同體的成員，在沒有他的同意、沒有舉行聽證、沒有通知、沒有在其參與的情況下判定財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也不經(jīng)陪審團(tuán)的干預(yù)，就剝奪了他的財(cái)產(chǎn)，并在同樣的情況下認(rèn)定土地對(duì)價(jià)物的價(jià)值。……按照這種理論，我們沒有什么可聲稱為自己擁有或暫時(shí)為我們所有的東西了，我們都是被任意擺布的佃戶（tenantsatwill），僅憑立法機(jī)構(gòu)的一時(shí)高興而持有我們的地產(chǎn)，多么悲慘的狀況！多么靠不住的占有權(quán)！我們竟然還吹噓擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)和法律、法庭、憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，我們竟然還聲稱我們是自由的！”[44]

資本主義的法律和人權(quán)自然是虛偽的，因此美國(guó)最高法院的感嘆并不令我們感到驚訝。然而，如果社會(huì)主義國(guó)家的法律無法保障公民在征收征用領(lǐng)域享受充分的信息知悉權(quán)、陳述申辯權(quán)以及聽證權(quán)利，那無疑是社會(huì)主義法律不應(yīng)有的缺陷。

再次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償和征收征用順序不明都對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)極為不利。據(jù)上海市社科院提供的數(shù)據(jù)，長(zhǎng)三角農(nóng)地征用價(jià)格為37.5萬～45萬元／公頃，一級(jí)市場(chǎng)農(nóng)地出讓價(jià)格為210萬～525萬元／公頃，到了

二、三級(jí)市場(chǎng)上，農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格為1125萬～2250萬元／公頃。[45]毫無疑問，當(dāng)國(guó)家可以任意地、武斷地剝奪私人財(cái)產(chǎn)而可以不予補(bǔ)償或者僅僅給與象征性補(bǔ)償時(shí)，“公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯”的憲法規(guī)定便只是一句毫無意義的虛幻口號(hào)了。為了公共利益而犧牲個(gè)人的利益自然是必要的，但個(gè)人由此而遭受的于一般稅賦負(fù)擔(dān)以外的額外負(fù)擔(dān)或偶發(fā)性損失，理所應(yīng)當(dāng)籍公共之手來予以彌補(bǔ)，惟有如此，我們才能夠在社會(huì)公共利益與特別犧牲者二者之間尋找到公平和正義。

（二）差異性問題：“補(bǔ)房不補(bǔ)地”與“溢價(jià)歸公”

除了上述談到的共性問題以外，基于城鄉(xiāng)土地二元制的現(xiàn)狀，當(dāng)下征收征用權(quán)的行使在城市土地和集體土地上還分別呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，即城市土地的國(guó)有化與拆遷中的“補(bǔ)房不補(bǔ)地”和集體土地征收中的“溢價(jià)歸公”原則。

1、城市土地的國(guó)有化與“補(bǔ)房不補(bǔ)地”

一個(gè)很明顯的事實(shí)是，城市房屋拆遷的目的并不在于房，而在于地，即拆遷僅僅是一個(gè)手段，其背后的國(guó)有土地征用才是根本目的，而且被拆遷人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不僅體現(xiàn)于房產(chǎn)，更體現(xiàn)于地產(chǎn)。然而，熟悉中國(guó)拆遷法律法規(guī)的人們都會(huì)發(fā)現(xiàn)，即便是剛剛修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第6條也僅僅是規(guī)定“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益?！狈路鹁透静淮嬖趪?guó)有土地的征用問題似的。不過問題并不因此而可以回避。

我們首先需要厘清中國(guó)城市土地是在何時(shí)通過何種程序變?yōu)閲?guó)家所有的。關(guān)于這一問題，通常并不為人們所關(guān)注。然而，如果認(rèn)真查閱共和國(guó)的土地法律史的話，答案將會(huì)令人著實(shí)吃驚。因?yàn)槌鞘型恋貒?guó)有化的時(shí)間既非人們通常所認(rèn)為的建國(guó)伊始，亦非農(nóng)村合作化或者運(yùn)動(dòng)以后，而是在1982年，通過現(xiàn)行憲法的修改得以完成。因?yàn)閺?949年建國(guó)到1982年，不但憲法（包括1975年憲法和1978年憲法）和法律沒有規(guī)定城市土地實(shí)行國(guó)有制，我們能夠找到的只有1956年1月18日《中共中央轉(zhuǎn)批中央書記處第二辦公室“關(guān)于目前城市私有房基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見”》[46]，以及“”各地革委會(huì)“城市土地歸國(guó)家所有”的規(guī)定。[47]然而，中央書記處第二辦公室只是建議“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法，一律收歸國(guó)有。”這意味著，即便是我們把中央書記處第二辦公室的這個(gè)意見當(dāng)做法律，那么也只能表明城市空地、街基曾經(jīng)被國(guó)有化了，而城市房屋及其得以立基的城市土地則一直實(shí)行的是土地私有制；而“十年”被認(rèn)為是“使黨、國(guó)家和人民遭到建國(guó)以來最嚴(yán)重的挫折和損失”的浩劫遭到否定，[48]那么期間所頒發(fā)的城市土地國(guó)有化規(guī)定自然也是違法和無效的。

然而，奇怪的是，1982年憲法在第10條第1款卻以簡(jiǎn)潔明了、決然且毫無但書的語(yǔ)式，悄無聲息地增加了之前所有憲法及正式的立法所沒有的規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”。中國(guó)大陸所有城市的私有土地所有權(quán)就這樣被瞬間轉(zhuǎn)移和“國(guó)有化”了。誠(chéng)如王維洛（2007）評(píng)價(jià)地那樣，1982年憲法的這一無償國(guó)有化規(guī)定使得任何補(bǔ)償變得多余，甚至不用辦理任何產(chǎn)權(quán)變更及認(rèn)證手續(xù)就完成了一場(chǎng)沒有硝煙、沒有炮聲、無聲無息的土地革命。[49]當(dāng)時(shí)的“憲法修改委員會(huì)”對(duì)這條涉及全國(guó)城市居民私人房地產(chǎn)權(quán)的重大法律條文修改并未作任何解釋和說明，當(dāng)時(shí)的城市居民似乎也完全沉浸在改革開放的喜悅當(dāng)中，而沒有認(rèn)真考慮這一憲法修改所可能帶來的后果。直到有一天，當(dāng)城市房屋拆遷的范圍越來越大，涉及的人數(shù)越來越多，拆遷補(bǔ)償?shù)拿茉絹碓郊怃J時(shí)，人們才發(fā)現(xiàn)國(guó)有土地的所有權(quán)早在1982年就被剝奪了。[50]

當(dāng)然，按照憲法學(xué)的基本原理，憲法的修改既然通過了全國(guó)人大的批準(zhǔn)，即意味著全體中國(guó)國(guó)民“默許”國(guó)家無償征收城市居民的私人土地所有權(quán)。對(duì)于這一問題，我們暫且不談這其中可能存在的“多數(shù)人暴政”問題，即使退一步講，1982年憲法對(duì)于城市私人土地所有權(quán)進(jìn)行國(guó)有化，那也不能成為“補(bǔ)房不補(bǔ)地”的根據(jù)。因?yàn)槌鞘型恋貒?guó)有化以后，公民仍然享有獨(dú)立且合法的國(guó)有土地使用權(quán)。作為一種法定的物權(quán)，土地使用權(quán)無論是由于歷史原因，即城市的擴(kuò)張，農(nóng)轉(zhuǎn)非取得使用權(quán)，還是通過出讓取得使用權(quán)，它都毫無疑問地具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，試圖通過房屋拆遷而無償剝奪土地使用權(quán)是沒有任何理由的。

2、集體土地的“溢價(jià)歸公”與土地增值稅

關(guān)于土地的漲價(jià)應(yīng)當(dāng)歸為土地所有人所有，還是歸于社會(huì)所有，從19世紀(jì)的中后期已經(jīng)受到人們的廣泛關(guān)注。自由主義大師穆勒在1848年的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用》一書中就已經(jīng)開始抨擊地主階級(jí)的不勞而獲，并主張把國(guó)家的土地予以估價(jià)，土地的現(xiàn)有價(jià)值仍歸地主所有，而由于社會(huì)進(jìn)步所增加的價(jià)值以賦稅形式交給國(guó)家。[51]1882年美國(guó)學(xué)者亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》一書中首次主張“溢價(jià)歸公”。他認(rèn)為，“土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬……它表示壟斷的交換價(jià)值。它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的，而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會(huì)可以完全把它全部拿過來?！盵52]

馬克思在《資本論》中同樣對(duì)地主們“把不費(fèi)他們一點(diǎn)力氣的社會(huì)發(fā)展的成果，裝進(jìn)他們私人的腰包”表示了憤慨，他還指責(zé)“地主就是為享受這些果實(shí)而生的”。[53]孫中山先生在比較亨利？喬治與馬克思的理論之后，將他們的思想歸納為“漲價(jià)歸公”，并在自己的“平均地權(quán)”理論中予以論述，

“地價(jià)高漲，是由于社會(huì)改良和工商業(yè)進(jìn)步?！@種進(jìn)步和改良的功勞，還是由眾人的力量經(jīng)營(yíng)而來的，所以由這種改良和進(jìn)步之后，所漲高的地價(jià)，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有?！盵54]

其認(rèn)為具體的做法應(yīng)當(dāng)是，“核定天下地價(jià)，其現(xiàn)有者之地價(jià)，仍屬原主所有，其革命后改良進(jìn)步之增價(jià)，則歸于國(guó)家，為國(guó)民所共享”[55]

在今天看來，土地“溢價(jià)歸公”這一理論是有根據(jù)的。因?yàn)橐环矫嫱恋氐脑鲋岛艽蟪潭壬弦蕾囉谌丝谠黾?、?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等因素所致，是社會(huì)發(fā)展而非個(gè)人勞動(dòng)所造就的結(jié)果；另一方面，如果不對(duì)土地增值予以限制，將導(dǎo)致土地的過度投機(jī)，進(jìn)而可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

然而，同樣需要考慮的問題是，這是否意味著土地的增值是否應(yīng)當(dāng)完全歸公，又是否意味著只要基于“溢價(jià)歸公”的原則，代表國(guó)家和社會(huì)公共利益的政府就可以直接采用壟斷土地出讓金的方式來占有土地的“溢價(jià)”。答案很顯然是否定的。既然集體土地的所有權(quán)歸于農(nóng)民和農(nóng)民集體，那么其對(duì)于自身?yè)碛械耐恋鼐蛽碛辛恕罢加?、使用、收益和處分”的?quán)利。其中所謂的“收益”，就是指所有權(quán)人不但擁有該物自身的增值，而且還擁有該物所帶來的孳息。這既是民法的基本常識(shí)，也是這個(gè)社會(huì)得以穩(wěn)定發(fā)展的必然前提，否則，我們就無法想象民眾還有何種動(dòng)力去創(chuàng)造財(cái)富。

周其仁（2006）曾經(jīng)質(zhì)問“大白菜漲價(jià)不歸公，土地漲價(jià)為何要?dú)w公？”[56]我們并不打算支持這種質(zhì)疑，因?yàn)樽鳛橐环N不可移動(dòng)和不可代替的土地并不等同于可以再生且可以替代的白菜。然而，依然需要看到的是，盡管土地的增值并非農(nóng)民主觀努力的結(jié)果，然而作為土地的所有權(quán)人，其應(yīng)當(dāng)擁有土地增值所帶來的收益，在這一點(diǎn)上任何擁有基本常識(shí)人都不應(yīng)該持有異議。只不過是鑒于土地資源不可再生、不可移動(dòng)和不可替代的特殊性，在考慮社會(huì)公平的基礎(chǔ)之上，政府把因“與所有權(quán)人的努力無關(guān)的社會(huì)因素引發(fā)的漲價(jià)“部分歸公”而已。[57]

既然如此，我們就更不能認(rèn)同依據(jù)“漲價(jià)歸公”，政府就可以直接以土地出讓金的方式拿走土地的增值部分。理由一如上面所談到的那樣，土地的增值部分應(yīng)當(dāng)直接歸土地的所有權(quán)人享有，為了社會(huì)公平和正義的考慮，可以將土地的自然增值部分（unearnedincrement）收歸社會(huì)和國(guó)家，然而這種收歸應(yīng)當(dāng)以土地稅這種“二次分配”的方式來得以完成，而不應(yīng)該直接由政府進(jìn)行“低價(jià)征進(jìn)，高價(jià)售出”。

英國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于土地增值的實(shí)踐可以從正反兩面給我們帶來啟示。1947-1953年間曾經(jīng)試圖通過推行土地開發(fā)費(fèi)（developmentcharge）而將土地增值完全收歸國(guó)有，然而此一舉措使得房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速畏縮，不得不最終放棄。[58]而在臺(tái)灣，盡管中山先生提出的“漲價(jià)歸公”得到法律的支持，然而法律法規(guī)只是規(guī)定對(duì)土地價(jià)值中非因施以勞力資本而增加者，應(yīng)由國(guó)家征收土地增值稅，歸人民共享之，并非完全歸公。而且其具體實(shí)施是通過超率累進(jìn)稅制實(shí)現(xiàn)的。[59]

（三）土地征收征用制度的改革與完善

既然中國(guó)土地征收征用制度存在的問題已經(jīng)極為清楚，那么未來的方向也應(yīng)當(dāng)是極為明了的。我們認(rèn)為今后中國(guó)土地土地征收征用制度的改革應(yīng)當(dāng)分以下三步走。

首先，征收征用權(quán)的行使必須克制，即政府必須基于公共利益的需要才可以行使征收征用權(quán)。關(guān)于此一方面的研究已經(jīng)卷帙浩繁，這里就不再過多闡述。需要注意的是，盡管人們普遍認(rèn)為公共利益一個(gè)“不確定法律概念”，并抱怨“它引起的混淆比它能闡明的問題還要多”。[60]然而，這并不意味著對(duì)于該問題我們只能無所作為。實(shí)際上，在相關(guān)法律的制定和修改時(shí)，我們可以一方面通過禁止性列舉的方式將一部分非公共利益的事項(xiàng)予以排除，另一方面確定正當(dāng)?shù)某绦騺泶_定“公共利益”更為重要。這就涉及到我們下面要談到的程序正當(dāng)和公眾參與。還需要注意的是，即便是為了公共利益的需要，政府也不應(yīng)直接動(dòng)用征收征用權(quán)，而應(yīng)在進(jìn)行土地征收征用前先與土地的權(quán)利人進(jìn)行平等協(xié)商，盡量通過市場(chǎng)來購(gòu)買土地，如果土地權(quán)利人拒絕進(jìn)行協(xié)議或者在合理期限內(nèi)未能達(dá)成協(xié)議，政府可以依法進(jìn)行征收征用。

其次，征收征用權(quán)必須按照正當(dāng)程序的要求來行使。這就要認(rèn)真落實(shí)以聽證制度（Publichearing）為核心，以多方參與為價(jià)值取向的程序正義要求，要真正地將被征收征用人看做是國(guó)家的主人，看做是法律上“大寫的人”，廣泛吸收公眾參與到征收征用權(quán)的行使過程中，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益，并協(xié)調(diào)社會(huì)各方面不同的利益沖突。

再次，則要按照無正當(dāng)補(bǔ)償便不得征收的原則（noexpropriationwithoutjustcompensation）建立公正補(bǔ)償制度。這里的公正補(bǔ)償是指政府應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)因征收征用權(quán)的行使而造成土地或者房屋損失的公民予以補(bǔ)償，因?yàn)檎魇照饔脵?quán)的本質(zhì)是一種“強(qiáng)制性的交易”而非蠻不講理地強(qiáng)取豪奪。為此，政府不但要要按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)上的土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而且應(yīng)當(dāng)廢除城市國(guó)有土地上的“補(bǔ)房不補(bǔ)地”制度和集體土地的“溢價(jià)完全歸公”制度，以土地出讓金的方式壟斷土地增值更應(yīng)該廢除。國(guó)家對(duì)于土地的收益和對(duì)于土地市場(chǎng)的調(diào)控應(yīng)當(dāng)主要通過土地增值稅等稅種的征收來實(shí)現(xiàn)。

最后，我們還應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，特別是統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)的建立與政府征收征用權(quán)的克制是密切相關(guān)，相互支撐且相得益彰的。只有農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易市場(chǎng)得以建立并健康有序運(yùn)行，[61]政府征收征用權(quán)的行使才能夠得以克制，土地領(lǐng)域的政府腐敗才可能降低，普通民眾才能夠分享到現(xiàn)代工業(yè)和城市發(fā)展所帶來的豐碩成果；而只有政府自覺克制行使征收征用權(quán)，健康穩(wěn)定的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地交流市場(chǎng)才能夠得以建立。否則的話，土地市場(chǎng)的交易主體將因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的預(yù)期而放棄或減少交易，土地市場(chǎng)也會(huì)因之而不斷萎縮，而那將又是惡性循環(huán)夢(mèng)魘的開始。

六、公共參與和土地法治的實(shí)現(xiàn)

公共參與已經(jīng)為今天的人們所熟知。這不僅是因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展使得人民主權(quán)原則中的“人民”可以在較大范圍內(nèi)直接參與公共生活，更為重要的是，代議式民主及其背后的精英民主理論無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代共和國(guó)的發(fā)展以及人權(quán)保障的要求，從而無法真正實(shí)踐“權(quán)力公共性”以及“民主作為一種生活”的的共和主義理念。實(shí)踐早已證明，那種宣稱“我們的政治傳統(tǒng)是圍繞著一套代議制政府理論建構(gòu)的，根據(jù)該理論，通過我們選出的代表我們都參與了政府”的論調(diào)，[62]如果不是對(duì)現(xiàn)實(shí)的無知，就是自欺欺人。因?yàn)槿找鎻?fù)雜的現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)不但具有自身獨(dú)立的利益追求，而且還通過政治秘密運(yùn)作來防民、設(shè)威和自保。當(dāng)下中國(guó)土地規(guī)劃領(lǐng)域、土地征收征用以及房屋拆遷領(lǐng)域決策隨意、朝令夕改、暗箱操作以及腐敗蔓延就說明了一切。

因此就如同一些現(xiàn)代共和主義作家所倡導(dǎo)的那樣，當(dāng)下公民的自由取決于“自治”而非“同意”，取決于公民能夠就公共利益進(jìn)行平等協(xié)商，并能夠有意義地共享自治和自我管理。[63]因此，“最重要的不是人民要政府怎么做它就怎么做，而是人民始終能夠就政府的行為展開討論，否則它就是專制的。”[64]

盡管對(duì)于中華人民共和國(guó)“共和制”的建立是否吸收了共和主義的理念，依然有賴于進(jìn)一步的研究。然而，在土地制度的深化改革中吸收共和主義關(guān)于參與式民主的思想則是大勢(shì)所趨。一方面，無論是土地利用的規(guī)劃，還是土地的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上都涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，惟有民眾積極參與才可以更好地維護(hù)其自身合法權(quán)益；另一方面，只有公眾的積極參與，國(guó)家的土地資源才能夠更加科學(xué)合理的利用，土地領(lǐng)域社會(huì)矛盾才能有效緩解。更為重要的是，只有發(fā)揮廣大人民群眾的首創(chuàng)精神，我們才能在總結(jié)各種經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)土地制度的低成本變遷。新晨

鑒于本文提出今后土地的利用應(yīng)當(dāng)拋棄“以土地的性質(zhì)來確定土地的用途”不合理規(guī)定，而主要通過土地利用規(guī)劃和嚴(yán)格的用途管制來實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的保護(hù)。因此，這里特別需要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民和農(nóng)民集體對(duì)于土地利用規(guī)劃的參與權(quán)，因?yàn)槿绻麑⒆鳛榧w土地所有者的農(nóng)民集體和農(nóng)民排除在規(guī)劃程序之外的話，那么所謂的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃就可能淪為“城市人”的特權(quán)，那么“以土地的性質(zhì)來確定土地的用途”可能在披上民主的外衣之后又重新成為捆綁農(nóng)民土地權(quán)利的枷鎖，這既不是我們制度設(shè)計(jì)的初衷，也是絕對(duì)不能允許的。

七、結(jié)論

綜上所述，我們可以得出這樣的結(jié)論，中國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度是為了解決工業(yè)化和城市化占用土地而設(shè)計(jì)的。在這一制度邏輯下，決定城市和工商業(yè)用地供給的是政府而非市場(chǎng)，是政府運(yùn)用行政權(quán)力（包括規(guī)劃、許可、征地、拆遷），而非市場(chǎng)機(jī)制決定土地的供給。于是，政府得到了權(quán)力租金（土地出讓金）并逐漸患上了“土地財(cái)政依賴癥”，而農(nóng)民和被拆遷戶則被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制（包括城市土地國(guó)有化和農(nóng)村土地集體化）本來是我們邁向社會(huì)主義乃至共產(chǎn)主義的優(yōu)勢(shì)，然而它卻越來越“異化”為少數(shù)人牟利的工具，社會(huì)的公平和正義也由此受到質(zhì)疑。

在這個(gè)意義上，本文對(duì)于未來中國(guó)土地管理制度改革“地圖”的設(shè)計(jì)也許并不完善和全面，然而方向卻是明確的，即我們應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，更加注重社會(huì)公平和正義的維護(hù)，更加注重對(duì)于公民土地權(quán)利的保護(hù)。無論是在何種意義上，我們都不應(yīng)當(dāng)忘記這樣一個(gè)常識(shí)：那些買便宜菜，穿廉價(jià)衣的平民百姓對(duì)中國(guó)的土地?fù)碛胁豢蓜儕Z的同等權(quán)利。

注釋:

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“修憲后的中國(guó)土地管理制度改革研究”（07BFX026）的部分成果。

[①]需要注意的是，2009年下半年以后，這一趨勢(shì)似乎有“回流”的情況出現(xiàn)，一方面央企進(jìn)行了有史以來最大規(guī)模的內(nèi)外擴(kuò)張，另外一些地方在能源領(lǐng)域強(qiáng)化了國(guó)企官營(yíng)化，甚至對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行“國(guó)有化”。相關(guān)報(bào)道可以參見新浪網(wǎng)專題報(bào)道“行政權(quán)力做推手，國(guó)有化高調(diào)疾行：國(guó)進(jìn)民退勢(shì)起”/s2009/guojinmintui/,2009年11月26日訪問。

[②]有統(tǒng)計(jì)資料顯示，當(dāng)前的土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償上訪的占87%。而據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，2002年1月到8月，建設(shè)部受理信訪共4820次，其中涉及拆遷占28%；上訪1730批次，其中反映拆遷占70%；在集體上訪的123批次中，反映拆遷占83.7%。相關(guān)數(shù)據(jù)引自“土地矛盾成上訪焦點(diǎn)亂征地引發(fā)農(nóng)民無地?zé)o業(yè)之憂”，《瞭望》2003年6月17日；亦可參見趙凌：“拆遷十年悲喜劇”，《南方周末》2003年9月4日。

[③]奇特的是，種種改革方案都宣稱其是建立在如何更好的保護(hù)公民特別是農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上，但它們彼此之間卻各不相同，甚至完全對(duì)立。相關(guān)爭(zhēng)論可以參見秦暉：《農(nóng)民地權(quán)六論》，載《社會(huì)科學(xué)論壇》2007年第9期；溫鐵軍：《我國(guó)為什么不能實(shí)行農(nóng)村土地私有化》，載《紅旗文稿》2009年第2期；賀雪峰：《回到土地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的人權(quán)》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)·社會(huì)科學(xué)版》2009年第1期。

[④][英]馬丁?洛克林：《公法與政治理論》，商務(wù)印書館2002年版，第55頁(yè)。關(guān)于“學(xué)術(shù)地圖”理論亦可參見[美]麥金太爾：《誰之正義？何種合理性？》，萬俊人、吳海針、王今一譯，當(dāng)代中國(guó)出版社1996年版，第17頁(yè)往下。

[⑤]吳敬璉教授是最早呼吁中國(guó)應(yīng)該“警惕權(quán)力尋租阻礙改革進(jìn)一步推進(jìn)”的學(xué)者，2001年，他就在一篇文章中指出，如果不深化經(jīng)濟(jì)改革和政治改革，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有可能落入畸形的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，弄得不好就會(huì)有掉入所謂“權(quán)貴資本主義”(cronycapitalism)泥坑的危險(xiǎn)，一石激起千層浪。隨后，他又發(fā)表多篇文章系統(tǒng)論述這一問題，其觀點(diǎn)可以參見吳敬璉：“尋求助力，克服阻力——發(fā)展證券市場(chǎng)，建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，載《北京青年報(bào)》2001年3月04日；“法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是權(quán)貴資本主義”，載《中國(guó)信用報(bào)》2009年第5期。

[⑥]關(guān)于所有制與所有權(quán)之間的關(guān)聯(lián)與緊張?jiān)诤荛L(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)并沒有引起人們的關(guān)注。由于這二者的英文對(duì)應(yīng)單詞皆為“Ownership”,因此有人懷疑“所有制”這一概念乃是中國(guó)人對(duì)馬克思著作的誤譯。從學(xué)科劃分上來說，所有權(quán)是最古老也是最重要的法律概念之一，所有制卻是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，而非法律概念。在新中國(guó)60多年的歷史上，受到馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，“所有制”一詞成了憲法和法律中的主要詞匯，而“所有權(quán)”這一概念直到改革開放以后才逐漸回到法律中來。值得關(guān)注的是，2007年通過的《物權(quán)法》第五章的標(biāo)題即是“國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”，并在此一標(biāo)題下規(guī)定并細(xì)化了憲法中規(guī)定在“所有制”之下的各種權(quán)利內(nèi)容，這使得我們可以確信，立法者已經(jīng)默示“所有權(quán)”與“所有制”可以等同，或者如同某些馬克思主義理論學(xué)者認(rèn)為的那樣，將所有權(quán)看作是“所有制的法律表現(xiàn)形式”。關(guān)于所有制與所有權(quán)關(guān)系的討論可以參見劉軍寧：“超越所有制的所有權(quán)”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年1月2日，第30版，以及馬克思主義基本原理網(wǎng)站/mks/dispArticle.Asp?ID=1522,2009年3月17日訪問。

[⑦]當(dāng)然，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，參見1988年《憲法修正案》第2條。

[⑧]2004年《憲法修正案》第3條。

[⑨]興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地可以不征為國(guó)有土地?！锻恋毓芾矸ā返?7、43條。

[⑩]所有權(quán)殘缺是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家HaroldDemsetz提出的一個(gè)主要理論，其意指“完整的所有權(quán)權(quán)利束中的一部分被刪除”，而之所以如此，是因?yàn)椤翱刂茝U除私有權(quán)利束的職位已被安排給了國(guó)家，或已由國(guó)家來承擔(dān)。”HaroldDemsetz,“Ownership,Control,andtheFirm”，BasilBlackwellInc,Harold,1988,pp18-19.

[11]周其仁：“中國(guó)農(nóng)村改革：國(guó)家與土地所有權(quán)關(guān)系的變化——一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度變遷史的回顧”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港），1994年(夏季卷)。

[12]與集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地相反，國(guó)有土地的所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)化為集體所有的土地，如因公共利益的需要，經(jīng)過十分嚴(yán)格的審批程序后，才能將國(guó)有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體使用。

[13]集體所有土地當(dāng)然也可以從事這些農(nóng)漁業(yè)的生產(chǎn)，參見《土地管理法》第15條。

[14]盡管符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外，但這種情況導(dǎo)致國(guó)有土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地的情況實(shí)在是太少，甚至可以忽略不計(jì)。法律的規(guī)定不僅如此，即便是集體經(jīng)濟(jì)組織之間在不變更土地用途的流轉(zhuǎn)也是進(jìn)行嚴(yán)格限制的。當(dāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織試圖將由自己所有的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人時(shí)，其不但需要經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，而且還要報(bào)作為國(guó)家代表的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的批準(zhǔn)。相關(guān)法律規(guī)定可以參見《土地管理法》第63、15條。

[15]據(jù)耶魯大學(xué)教授陳志武教授的介紹，在工業(yè)化加速發(fā)展的1870年至1915年的35年間，美國(guó)的真實(shí)土地價(jià)格翻了3倍，澳大利亞的地價(jià)翻了5倍，不只是城市附近的地價(jià)在漲，非城市郊區(qū)的土地也跟著水漲船高。于建嶸、陳志武：“把土地還給農(nóng)民”，載《南方周末》2008年2月7日。

[16]黨國(guó)英:“土地制度對(duì)農(nóng)民的剝奪”，載《中國(guó)改革》2005年第7期。

[17]前引周其仁文。

[18]當(dāng)然，這并不意味著這些年中國(guó)就不存在集體土地的流轉(zhuǎn)問題。事實(shí)上，在1990年代的初期，東南沿海一帶的廣東和浙江就已經(jīng)存在一定規(guī)模的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，并且得到了當(dāng)?shù)卣哪S乃至支持。然而，既便如此，這些流轉(zhuǎn)實(shí)踐依然因?yàn)榈貌坏椒傻闹С侄幱凇暗叵聽顟B(tài)”，“上不了臺(tái)面”。2005年廣東省政府出臺(tái)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》以政府規(guī)章的形式肯定了集體建設(shè)用地不用經(jīng)過征收可以直接入市的做法，然而很快受到了中央政府的批評(píng)，最后黯然停止施行。

[19]1919年的《魏瑪憲法》第153條第3款中就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)權(quán)伴隨著義務(wù)，其行使必須同時(shí)有益于公共的福利?！?/p>

[20]英國(guó)學(xué)者將土地規(guī)劃的興起歸因于過去二百年來國(guó)家和社會(huì)所經(jīng)歷的深刻變化，特別是人口的高速增長(zhǎng)和不斷膨脹。在1800年，英國(guó)的人口大約為1050萬；到了1850年人口已經(jīng)增至近2100萬，而到1900年人口又幾乎翻了一翻，達(dá)到了3700萬。此后盡管增長(zhǎng)率有所降低，但是人口還是已經(jīng)超過了6000萬。人口超乎想象的增長(zhǎng)致使政府必須采取城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃措施，以緩解土地、城鎮(zhèn)空間等資源的短缺問題。1909年英國(guó)通過了人類歷史上的首部土地規(guī)劃法《住宅和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》（Housing,TownPlanningAct）就是這種深刻變化的直接結(jié)果。相關(guān)討論參見RMCDuxbury，TellingandDuxbury’sPlanningLawandProcedure,12thedition.LexisNexisButterworths,UK:London,2002.pp1-5.

[21]當(dāng)然這些制度的實(shí)施需要一系列的技術(shù)條件作支撐的，以荷蘭為例，土地信息系統(tǒng)（LIS）、地理信息搜索和管理系統(tǒng)（GIS）等衛(wèi)星遙感技術(shù)的應(yīng)用，對(duì)監(jiān)控土地使用情況作出了巨大的貢獻(xiàn)。

[22]相關(guān)數(shù)據(jù)分別來自2005、2006、2007國(guó)土資源部的《國(guó)土資源公報(bào)》，可以登錄國(guó)土資源部網(wǎng)站查詢/，2009年3月31日訪問。

[23]錢穎

一、蒙特諾拉、溫加斯特（QianandRoland,1998,QianandWeingast,1997）等第二代財(cái)政聯(lián)邦主義學(xué)家將今天的中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系定義為中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義（federalism,Chinesestyle）。該理論認(rèn)為，1980年代以后，在鄧小平的主持和推動(dòng)之下，中國(guó)的中央政府容許各級(jí)政府實(shí)行層層財(cái)政包干，從而使得中國(guó)出現(xiàn)了一種財(cái)政聯(lián)邦主義的演進(jìn)過程。這種成型于1984-1988年，制度化（即分稅制）于1993-1994年的特殊財(cái)政聯(lián)邦主義為1990年代之后中國(guó)的改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了推動(dòng)力量?？梢詤⒁奌.Jin,Y.Qian,B.R.Weignast,“RegionalDecentralizationandFiscalIncentive:Federalism,ChinaStyle,”JournalofPublicEconomics,February2001,89,pp.1719-1742;Y.Qian,GabriellaMontinola,BarryWeingast,“Federalism,ChineseStyle:ThePoliticalBasisforEconomicSuccessinChina,”WorldPolitics,October1995,48(1),pp.50-81.

[24]張曙光：“城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)”，載天益網(wǎng)/data/detail.php?id=15742，2009年3月29日訪問。

[25]田岡：“用地保障是最大的保障”，載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2009-03-27。當(dāng)然，無錫國(guó)土資源部門也提出“上項(xiàng)目不是盲目用地，更不是違法用地，要嚴(yán)格在法律和規(guī)劃的框架下運(yùn)行。無錫國(guó)土部門對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目上門服務(wù)，就是把程序走在前面，避免未批先用等違法現(xiàn)象發(fā)生。”然而，這絲毫改變不了耕地減少這一事實(shí)，只不過是將其變得合法而已。

[26]有一個(gè)特別值得注意的事情是，中國(guó)所擁有土地信息的監(jiān)控技術(shù)并不落后于地球上的任何國(guó)家，比如上文談到的地理信息搜索和管理系統(tǒng)，但問題在于這些技術(shù)要么只是擺設(shè)，不能有效使用；要么檢測(cè)數(shù)據(jù)顯示出的違法問題不能得到有效懲罰，轉(zhuǎn)引自一位國(guó)土系統(tǒng)官員的談話（口頭交流，2009）。這里實(shí)際上涉及到制度與技術(shù)的內(nèi)在緊張問題。

[27]關(guān)于管制性征用（Regulatorytakings）的詳細(xì)探討可以參見TheodoreJ,Novak,BrianW.Blaesser,Thomas.Geselbracht,CondemnationofProperty:PracticeandStrategiesforWinningJustCompensation,WileyLawPublications,JohnWiley＆Sons,Inc.1993,p42;亦可以參見沈開舉：《征收征用與補(bǔ)償》，法律出版社2006年版，第117頁(yè)往下。

[28]“三補(bǔ)”是指對(duì)農(nóng)民進(jìn)行糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼；“一減”是指在5年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)取消除煙葉外的所有特產(chǎn)稅。

[29]顧何軍：“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與農(nóng)民收入關(guān)系探討”，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2007年第2期；亦可以參見馬彥麗、楊云：“糧食直補(bǔ)政策對(duì)農(nóng)戶種糧意愿、農(nóng)民收入和生產(chǎn)投入的影響———一個(gè)基于河北案例的實(shí)證研究”，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2005年第2期。

[30]內(nèi)卷化（involution），是近年來在中國(guó)社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域被認(rèn)為“和中國(guó)社會(huì)的某些特色聯(lián)系密切且使用頻率較高、影響較廣泛的概念”?？死赂?吉爾茨(CliffordGeertz)在1963年撰寫的《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》(AgriculturalInvolution)一書中首先運(yùn)用了內(nèi)卷化這個(gè)概念。杜贊奇和黃宗智兩位教授則將該概念用于對(duì)20世紀(jì)中國(guó)社會(huì)的研究。特別是杜贊奇在其《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900-1949年的華北》一書中，提出了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”這一概念，用來描述“國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增（此處指人際或其他行政資源）機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系—如中國(guó)舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)體制—來擴(kuò)大其行政職能?！边@一現(xiàn)象。參見[美]杜贊奇:《文化、權(quán)力與國(guó)家———1900-1942年的華北農(nóng)村》,江蘇人民出版社1994年版,第66-68頁(yè)。

[31]LoriGarkovich,TransferofDevelopmentRights:AStrategyforAgriculturalLandsPreservation,RuralandEconomicDevelopmentPrograms,Aug28,1998;AriD.Bruening,Theproblemswithtransferabledevelopmentrightsprogramsandhowtofixthem,23J.LandUse&Envtl.Law(2008),pp423-440.

[32]法國(guó)農(nóng)地整治公司的詳細(xì)介紹可以參見前引于建嶸、陳志武文；亦可以參見“法國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路”，載《浙江日?qǐng)?bào)》2008年11月27日。

[33]關(guān)于南海模式的詳細(xì)報(bào)道可以參見“洲表村試水股份合作制成就‘南海模式’”，載《南方日?qǐng)?bào)》2008年5月23日；周其仁教授曾經(jīng)對(duì)于該模式進(jìn)行過細(xì)致分析，可以參見周其仁：“征地:國(guó)家征用與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)用并行”，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2004年5月13日。

[34]溫鐵軍：“我國(guó)為什么不能實(shí)行農(nóng)村土地私有化”，載《紅旗文稿》2009年第2期。類似的擔(dān)憂亦可參見賀雪峰：“農(nóng)村土地何以成了問題”，載《調(diào)研世界》2008年第10期。

[35]賀雪峰：“土地問題系列評(píng)論之四：最基礎(chǔ)的人權(quán)”載三農(nóng)中國(guó)網(wǎng)/article/show.php?itemid-12166/page-1.html，2009年3月29日訪問。

[36]在中國(guó)古代，因?yàn)橐?guī)范完善的土地市場(chǎng)化購(gòu)買形成較大規(guī)模的土地兼并在歷史上并沒有發(fā)生過。土地的兼并要么是由皇親國(guó)戚憑借政治賜予所得，要么是由地方豪強(qiáng)與官府勾結(jié)強(qiáng)取豪奪所致，因此將"土地兼并"歸因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)化后的自由買賣并不恰當(dāng)。而在今天，土地的兼并更不是因?yàn)橥恋氐氖袌?chǎng)化，關(guān)于這一點(diǎn)，人所共知，本文不再贅言。

[37]秦暉教授的研究業(yè)已證明，當(dāng)下中國(guó)的農(nóng)民集體實(shí)際上是“被集體化”而非“集體化”的產(chǎn)物，否則他們就不會(huì)在1970年代末冒著殺頭的危險(xiǎn)以集體主義的精神“齊心協(xié)力鬧散伙”，把給解體了。關(guān)于“集體化”與“被集體化”的區(qū)別可以參見秦暉：“十字路口的中國(guó)土地制度改革”，載《南方都市報(bào)》2008年10月9日。

[38]在德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、日本等絕大多數(shù)國(guó)家，征收與征用是合一的，都是“taking”，并沒有概念上的差別，我國(guó)憲法在2004年修改時(shí)，將這兩者進(jìn)行了區(qū)分。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在關(guān)于《憲法修正案（草案）》的說明中認(rèn)為，“征收是所有權(quán)的改變，征用是使用權(quán)的改變”?；诖艘痪哂幸?guī)范效力的憲法解釋，我們認(rèn)為對(duì)于集體土地應(yīng)當(dāng)使用“征收”，對(duì)于國(guó)有土地則使用“征用”。

[39]關(guān)于征用權(quán)的范圍及其與主權(quán)的關(guān)系的詳細(xì)論述可以參見TheodoreJ,Novak,BrianW.Blaesser,Thomas.Geselbracht,CondemnationofProperty:PracticeandStrategiesforWinningJustCompensation,WileyLawPublications,JohnWiley＆Sons,Inc.1993.pp1-6.

[40]ScottV.Toledo,36F.385,387(C.C.D.Ohio1888);也可參見UnitedStatesV.RiversideBayviewHomes,Inc.,474U.S.121,126(1985);Aginsv.CityofTiburon.447U.S.225,258(1980);Goldbergv.CityofRehobothBeach,565A.2d936,944(Del.),aff’d,567A.2d421(Del.1989).

[41]1954年憲法第13條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。”

[42]2004年《憲法》第3條修正案規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償。”

[43]國(guó)內(nèi)介紹和研究正當(dāng)程序的論文和著作已經(jīng)比較多，可以參見[英]丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》,等譯,法律出版社1999年版。

[44]Vanhorne''''sLesseev.Dorrance,2U.S.(Dallas)304(1795).

[45]轉(zhuǎn)引自范利祥：“國(guó)土資源部調(diào)研征地改革：農(nóng)民可能參與增值收益”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2006年06月22日。

[46]房地產(chǎn)房屋網(wǎng)/jinan/zhengce_show.php?num=422，2009年11月26日訪問。

[47]1966年9月26日，北京市房地產(chǎn)管理局出臺(tái)了《關(guān)于接管私房的若干規(guī)定》，不但要求“對(duì)固定租金已自九月一日起暫停發(fā)放”，而且決定“除按農(nóng)村六十條規(guī)定，應(yīng)歸生產(chǎn)隊(duì)所有者外，城市私有土地一律收歸國(guó)有?！北M管該規(guī)定最后聲明“上述意見，政策性很強(qiáng)，應(yīng)報(bào)市人委批準(zhǔn)后再正式執(zhí)行，”但實(shí)際上成為城市私有土地國(guó)有化的“先聲”。1967年11月，在接到地方某市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化的請(qǐng)示之后，國(guó)家房產(chǎn)管理局、財(cái)政部稅務(wù)總局做出答復(fù)稱，“對(duì)土地國(guó)有化問題，中央在一九五六年已有原則指示，主管部門應(yīng)抓緊時(shí)間研究具體的辦法認(rèn)真貫徹執(zhí)行。到十年后的今天提出要把土地收歸國(guó)有不是太早而是太晚了。中央忙于抓全國(guó)更重要的工作，對(duì)于城鎮(zhèn)土地問題，恐怕短期內(nèi)無暇過問，因此在不影響的前提下，如果你市認(rèn)為需要，就可以根據(jù)中央一九五六年的指示精神采取適當(dāng)辦法進(jìn)行土地收歸國(guó)有的工作。市里可以作出決定，也可請(qǐng)示省里批示，只要大方向不錯(cuò)，有些手續(xù)不夠完整，那是枝節(jié)的問題?！P(guān)于（城鎮(zhèn)）土地范圍問題，無論什么空地(包括旗地)無論什么人的土地(包括剝削者、勞動(dòng)人民)都要收歸國(guó)有。……中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處二辦文件中：‘一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法一律收歸國(guó)有’其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地。”于是，趕走房主，強(qiáng)占個(gè)人住房的“革命”行動(dòng)開始遍布全國(guó)，一些地方也陸續(xù)開始了“城市土地的國(guó)有化”運(yùn)動(dòng)，一直到1979年，福建省泉州市革委會(huì)還在“城市土地歸國(guó)家所有”的規(guī)定。相關(guān)資料可以參見《北京市人民政府關(guān)于落實(shí)“”中接管的私房政策的若干規(guī)定》（北京市第7屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第19次會(huì)議原則批準(zhǔn)，北京市人民政府3月11日京政發(fā)[1983]38號(hào)文件頒發(fā)）；《國(guó)家房產(chǎn)管理局、財(cái)政部稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化請(qǐng)示提綱的記錄》，（1967年11月4日），北大法律信息網(wǎng)/Act/Act_Display.asp?RID=221185，2009年11月11日訪問。

[48]《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》（1981年6月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議一致通過）

[49]王維洛：“1982年的一場(chǎng)無聲無息的土地‘革命’——中國(guó)的私有土地是如何國(guó)有化的”，載《當(dāng)代中國(guó)研究》，2007年第4期(總第99期)。

[50][美]何清漣：“國(guó)家角色的嬗變∶政府行為的非正當(dāng)化趨勢(shì)分析”，載《當(dāng)代中國(guó)研究》2006年秋季號(hào)，第11頁(yè)。江平先生曾在一次研討會(huì)上談到，說北京有將近2萬人簽字希望政府能夠補(bǔ)償他們?cè)?982年被國(guó)有化的城市私人土地所有權(quán)，但是卻并沒有合適的解決辦法。相關(guān)討論可以參見江平等：“土地立法與農(nóng)民權(quán)益”，載《洪范評(píng)論》，第三卷（第二輯），中國(guó)政法出版社2006年版，第1-30頁(yè)。

[51][英]約翰·斯圖亞特·穆勒：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用》，胡企林、朱泱譯，商務(wù)印書館1991年版，第三章對(duì)“地租稅”的討論。

[52][美]亨利·喬治：《進(jìn)步與貧困》，吳良健,王翼龍譯，商務(wù)印書館1995年版，第347頁(yè)。

[53][德]馬克思：“超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化為地租”，載《資本論》第三卷，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社2004年版，第698頁(yè)往下。

[54]孫中山：“民生主義”，載《三民主義》，岳麓書社2001年版，第200頁(yè)。

[55]孫中山的平均地權(quán)的具體步驟，經(jīng)后人高度概括為“規(guī)定地價(jià)，照價(jià)征稅，照價(jià)收買，漲價(jià)歸公”。中國(guó)社科院近代史所等編：《孫中山選集》第三卷，中華書局1985年版，第13-15頁(yè)。

[56]周其仁：“大白菜漲價(jià)不歸公，土地漲價(jià)為何要?dú)w公”，載《英國(guó)金融時(shí)報(bào)》，或參見北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心/cn/ReadNews.asp?NewsID=6161，2009年3月30日訪問。

[57]經(jīng)濟(jì)學(xué)界周誠(chéng)教授（2006）亦曾提出“公私兼顧”和“全面開發(fā)權(quán)”理論，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先充分補(bǔ)償失地農(nóng)民，使其進(jìn)入小康剩余歸公，其特別強(qiáng)調(diào)歸于中央政府而非地方政府，以免地方政府以地生財(cái)。其觀點(diǎn)可以參見“農(nóng)地征收宜秉持‘全面開發(fā)論’”，載《周誠(chéng)自選集》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第188頁(yè)。這里仍需要考慮的是，如果土地漲價(jià)歸公，那么土地落價(jià)政府是否應(yīng)該給與補(bǔ)貼，已經(jīng)如何給與補(bǔ)貼的問題。相關(guān)討論可以參見周其仁：“土地漲價(jià)歸公土地落價(jià)又歸誰？”，載《英國(guó)金融時(shí)報(bào)》，或參見北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心/cn/ReadNews.asp?NewsID=6552，2009年3月30日訪問。

[58]英國(guó)1947-1953年土地開發(fā)費(fèi)改革的詳細(xì)介紹可以參見蘇志超：《比較土地政策》，五南圖書出版公司1999年版，第517-522頁(yè)。

[59]依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定,土地增值稅是以土地之自然增值為課稅客體。實(shí)行超率累進(jìn)稅率。土地漲價(jià)總數(shù)額超過原規(guī)定地價(jià)或前次移轉(zhuǎn)時(shí)核計(jì)土地增值稅的現(xiàn)值數(shù)額未達(dá)100％者，就其漲價(jià)總數(shù)額征收40％；超過100％以上未達(dá)200％者，就其超過部分征收50％；超過200％以上者，就其超過部分征收60％，土地所有權(quán)人出售其自用住宅用地，都市土地面積未超過3公畝部分，非都市土地未超過7公畝部分，按漲價(jià)數(shù)額10％計(jì)征。2002年，為了應(yīng)對(duì)房市的低迷，臺(tái)灣“立法院”又通過了“土地稅法第33條修正案”及“平均地權(quán)條例第40條修正案”，決議將臺(tái)灣土地增值稅減半征收2年，自用住宅用地也納入減半征收范圍。關(guān)于臺(tái)灣土地增值稅制度的詳細(xì)介紹可以參見王小映、朱桉、謝百三：“臺(tái)灣土地增值稅及其與大陸的比較”，載《中外房地產(chǎn)導(dǎo)報(bào)》1997年第20期；關(guān)于土地增值稅下調(diào)的報(bào)道可以參見中國(guó)臺(tái)灣網(wǎng)203.192.15.114:9001/web/webportal/w3799218/a4045992.html，2009年3月30日訪問。

[60]湯姆×金斯博格（TomGinsburg）：“法律對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由作用嗎？東亞實(shí)踐之意義”，許明月等人譯，載吳敬璉、江平主編：《洪范評(píng)論》第一卷，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004.年版，第93頁(yè)。

[61]有一個(gè)特別值得提及的問題是，依據(jù)憲法第10條第1款的規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，實(shí)際上是將“城市化=土地國(guó)有化”，這不但排除了農(nóng)民在自己的土地上自主建設(shè)城市的可能性，而且使得中國(guó)城市的發(fā)展越來越大，越來越畸形，問題也越來越多。我們希望城鄉(xiāng)建設(shè)用地交流市場(chǎng)在逐步發(fā)展以后，在憲法上取消“城市土地=國(guó)有土地”的規(guī)定，這是一個(gè)極為復(fù)雜的問題，需要另文專著，這里不再贅言。

[62]C.Harlow,“PowerfromthePeople?RepresentationandConstitutionalTheory”,FromLaw,Legitimacy,andtheConstitution:EssaysmarkingtheCentenaryofDiecy’sLawoftheConstitution,editedbyPatrickMcAuslan,Londen,Sweet&Maxwell(1985).

[63][美]桑德爾：“論共和主義與自由主義：桑德爾訪談錄”，載:[美]阿蘭·博耶等：《公民共和主義》，應(yīng)奇,劉訓(xùn)練編，東方出版社2006年版。值得一提的是，桑德爾將現(xiàn)代共和主義分為較弱版本的共和主義傳統(tǒng)和較強(qiáng)版本的共和主義傳統(tǒng)。前者將自治視為一種工具性的善，認(rèn)為如果不能培養(yǎng)公民參與自治的能力，那么一種保障公民追求其目標(biāo)的民主生活方式將無法得到維持；后者將自治視為一種構(gòu)成性的善，并將政府與人類善本身聯(lián)系在一起，并認(rèn)為只有包含某些政治行動(dòng)或政治參與的生活，才是真正的良好生活。

[64][澳]菲利普·佩蒂特；《共和主義：一種關(guān)于自由與政府的理論》，劉訓(xùn)練譯，江蘇人民出版社2005年版，第19頁(yè)往下。關(guān)于現(xiàn)代共和主義發(fā)展的詳細(xì)梳理可以參見DonHerzog,“SomeQuestionsforRepublicans”,PoliticalTheory,Aug.1986，Vol.14，pp.473-493.