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養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次問題，關(guān)系養(yǎng)老保險的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系職工養(yǎng)老保障權(quán)益的實現(xiàn)和養(yǎng)老基金的安全，關(guān)系到全國統(tǒng)一的勞動力市場和各地區(qū)經(jīng)濟公平競爭環(huán)境的形成，一直為社會各界所廣泛關(guān)注。2007年9月，原勞動和社會保障部提出要在兩年內(nèi)全國實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。為全面調(diào)查了解養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，更好地參與當(dāng)前的社會保險立法，切實推動統(tǒng)籌層次的提高，2008年1～9月，筆者所在的全國總工會保障部對浙江、陜西、上海、內(nèi)蒙、寧夏、福建、廣東等7個省市進行了調(diào)查研究，形成了關(guān)于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀、改革路徑和發(fā)展方向的系統(tǒng)思考。

一、我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的基本狀況

2007年，原勞動和社會保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[200733號)，明確了省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)。截至2008年底，全國已有北京、天津、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等17個省、自治區(qū)、直轄市實現(xiàn)了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，其他省份也在制定相關(guān)的政策措施，各地養(yǎng)老保險制度趨向統(tǒng)一，經(jīng)辦能力大幅提高，加上已實現(xiàn)省級統(tǒng)籌地區(qū)的先進經(jīng)驗，為今年內(nèi)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌創(chuàng)造了有利條件。

目前實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)主要有以下幾個特點：一是在省級范圍內(nèi)做到基本制度、繳費基數(shù)和比例、計發(fā)辦法的統(tǒng)一。二是北京、上海、天津和陜西等4個省、直轄市實行統(tǒng)收統(tǒng)支模式，各市縣征繳的基金直接歸集到省級統(tǒng)一管理，并由省級統(tǒng)一實行社會化發(fā)放。三是新疆、寧夏等一些省區(qū)實行預(yù)算管理、兩級調(diào)劑模式。四是陜西、吉林、黑龍江、上海、天津等5個省、直轄市養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實行了垂直管理。

二、提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的問題與障礙

(一)實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌過程中遇到的問題

1部分實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份基金的調(diào)劑力度明顯不足，省一級的支付壓力過大。一些實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌的地方，基金的統(tǒng)籌和調(diào)劑主要在省一級，各市縣的積極性調(diào)動不夠，于是形成了企業(yè)依賴政府，市縣依賴省級的現(xiàn)象，省級支付壓力增大。加之一些市縣在處理地方經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的關(guān)系上，從地方利益出發(fā)，執(zhí)行政策時存在隨意性，千方百計幫助企業(yè)通過辦理提前退休來解決下崗職工的安置矛盾，其結(jié)果是既破壞了養(yǎng)老政策的統(tǒng)一性，又增加了省級統(tǒng)籌基金的支付壓力，影響了全省基金調(diào)劑功能的正常發(fā)揮。另外，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份仍存在空白點，還未實現(xiàn)全省范圍的統(tǒng)籌。一些省份養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)沒有實行垂直管理，這與養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌存在矛盾。

2未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌地區(qū)存在養(yǎng)老保險待遇和基金結(jié)余差異較大，統(tǒng)一繳費基數(shù)和繳費比例難的障礙。從調(diào)研的情況看，由于歷史和現(xiàn)實的原因，大部分省份各市、縣的平均工資不一，養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和比例、計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，實現(xiàn)數(shù)字上繳費基數(shù)和計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一容易，但要考慮各地的具體情況，真正將差別很大的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，勢必產(chǎn)生繳費落差、待遇落差等現(xiàn)實問題。如廣東省各市繳費基數(shù)和繳費比例存在較大的差異。繳費比例最低的為10％，如深圳、珠海、東莞、中山、佛山等；最高的22％，如湛江市。內(nèi)蒙古自治區(qū)2006年職工社會平均工資最高的地區(qū)是鄂爾多斯市，為27074元，最低的興安盟則為12351元，兩者相差一倍多。以社會平均工資為基礎(chǔ)的養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的差距也在兩倍以上。

3相當(dāng)一部分省市對實現(xiàn)省級統(tǒng)籌心存疑慮。由于同一省內(nèi)不同市、縣之間的經(jīng)濟發(fā)展水平、贍養(yǎng)比例存在較大差異，與欠發(fā)達市、縣相比，發(fā)達市、縣基金總量大，存量也大，基金確保發(fā)放的時間長，發(fā)達市、縣認為實現(xiàn)省級統(tǒng)籌對本地區(qū)職工不利。發(fā)達市、縣的積極性不足對省級統(tǒng)籌的改革造成了極大的阻力。同時，一些省擔(dān)心在“分灶吃飯”的財政體制下，實行省級統(tǒng)籌會加重省級財政資金的壓力，而市、縣政府將會甩包袱、責(zé)任弱化；市、縣政府將缺乏對養(yǎng)老保險擴面、征收和投入的積極性；解決一些市、縣存在的應(yīng)參保未參保問題、企業(yè)欠費問題、企業(yè)改制中的養(yǎng)老保險問題等大量歷史遺留問題將十分棘手等。

(二)實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌面臨一些深層的制度障礙

1改革初期策略選擇上統(tǒng)放不分所造成的后遺癥影響巨大。養(yǎng)老保險制度改革初期，在具體改革方案設(shè)計上，中央賦予地方政府較大的自主權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致全國產(chǎn)生了上百種改革方案，強化了低層次的養(yǎng)老統(tǒng)籌。雖然在改革進入中期之后，中央政府大力介入并制定有關(guān)養(yǎng)老保險方面的改革方針乃至具體實施方案，但不同地區(qū)在養(yǎng)老保險歷史債務(wù)、經(jīng)濟水平、人口結(jié)構(gòu)方面的巨大差距，以及業(yè)已形成的中央、地方、企業(yè)、個人等不同的利益格局，嚴重制約了統(tǒng)籌層次的提高。

2養(yǎng)老保險歷史債務(wù)問題直接影響統(tǒng)籌層次的提高。1995年開始，我國從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制一步跨入到全新的部分積累制模式，這是在部分退休職工單位養(yǎng)老保障還未轉(zhuǎn)化成社會統(tǒng)籌、中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬還未找到有效化解辦法的條件下過渡的。由此，制度的轉(zhuǎn)型造成了養(yǎng)老保險的巨額歷史債務(wù)，不得不采取個人賬戶空賬的方式來維持養(yǎng)老保險基金的當(dāng)期發(fā)放。截至2007年底，個人賬戶空賬近1萬億元，而且每年以1000多億元的規(guī)模繼續(xù)擴大。從目前來看，養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)應(yīng)在8萬億元左右?？梢耘袛嗟氖牵诮欢陜?nèi)，養(yǎng)老保險的主要支付對象是在過去制度下已經(jīng)退休的“老人”和在過去制度下已經(jīng)積累了大部分養(yǎng)老金即將退休的“中年人”，對這些人的支付大部分是償還歷史債務(wù)。實行省級統(tǒng)籌之后，所有歷史債務(wù)問題都要上交，市、縣政府完全將包袱甩給省級政府，部分省級政府將面臨較大的壓力。例如歷史包袱比較重的東北三省，還有廣東、山東等大省，養(yǎng)老金的歷史債務(wù)均超過幾千億元。

3分灶吃飯的財政體制及各級政府業(yè)已形成的利益格局影響統(tǒng)籌責(zé)任的實現(xiàn)。我國改革開放三十年來，逐步形成“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。這種財政管理體制在我國養(yǎng)老保險格局上的反映就是：在一個統(tǒng)籌范圍內(nèi)，養(yǎng)老保險基金收支平衡以及確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的任務(wù)主要由與該統(tǒng)籌范圍相對應(yīng)的某一級地方政府負責(zé)。當(dāng)統(tǒng)籌范圍內(nèi)基金出現(xiàn)入不敷出時，由當(dāng)?shù)刎斦撠?zé)兜底。實行省級統(tǒng)籌后，勢必出現(xiàn)省財政與市、縣財政責(zé)任難以劃分，省級統(tǒng)籌能力不強的問題，也會出現(xiàn)名統(tǒng)實分的狀況。這種“分灶吃飯”的財政體制極易產(chǎn)生地方利益主義和依賴思想，部分市、縣政府不愿意加大財政投入，省級財政被迫應(yīng)對養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，壓力倍增，從而對省級統(tǒng)籌態(tài)度消極。

三、提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的基本思路及對策建議

(一)基本思路

首先，借鑒國外經(jīng)驗，明確提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的方向是實行全國統(tǒng)籌，并將其寫入正在制定之中的《社會保險法》。

世界上建立現(xiàn)代社會保障的國家基本上都是中央統(tǒng)籌，無論是三方共同負擔(dān)型養(yǎng)老保障模式(德、美、日等)，國家負擔(dān)型養(yǎng)老保障模式(瑞典等)，企業(yè)、個人負擔(dān)型養(yǎng)老保障模式(新加坡等)，還是個人負擔(dān)型養(yǎng)老保障模式(智利)，均不存在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題，均由中央政府或其授權(quán)管理的機構(gòu)來統(tǒng)

一、集中管理和運營。大多數(shù)養(yǎng)老金或退休金業(yè)務(wù)都由各種半獨立性的機構(gòu)負責(zé)，但均受政府的監(jiān)督，養(yǎng)老保障支出依法由政府集中安排。在這些國家，盡管具體管理養(yǎng)老保障項目的機構(gòu)很多，既有政府機構(gòu)(中央的和地方的)，也有民間團體和私人企業(yè)，但從總的傾向上看，養(yǎng)老保險是由中央政府集中管理的。以法國為例。在養(yǎng)老保險的制度上，中國與法國有很大的相似之處，都存在著大量的有不同覆蓋對象、不同繳費水平、不同待遇水平的多樣性的養(yǎng)老保險制度，而沒有建立起統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。但即使如此，法國依然建立了中央統(tǒng)一的基金征繳、管理機構(gòu)。在基金征收上，全國高度集中，強制實施。在基金管理上，由獨立于國家之外的帶有私營性質(zhì)的公益部門養(yǎng)老保險全國基金會進行經(jīng)營，實行收支兩個機構(gòu)、兩條線管理，各司其職，互相監(jiān)督和制約。基金會采取理事會的管理形式，工會和雇主委員會聯(lián)合組成理事會共同管理。這對中國有很大的借鑒意義?？梢姴徽擆B(yǎng)老保險由私營機構(gòu)還是公立機構(gòu)來進行管理，實行全國統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險的最終選擇。我國建國之初實行的勞動保險制度也是實行全國統(tǒng)籌。

全國統(tǒng)籌的主要涵義是：基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，繳費基數(shù)和比例統(tǒng)一，基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目統(tǒng)一，基金全國統(tǒng)一調(diào)度使用，統(tǒng)一編制和實施基本養(yǎng)老保險基金收支預(yù)算并明確各級政府的責(zé)任，業(yè)務(wù)規(guī)程統(tǒng)一。其中，基金統(tǒng)收統(tǒng)支是核心內(nèi)容。它要求在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度和使用基金，統(tǒng)一編制基金收支預(yù)算，明確各級政府的責(zé)任，各級政府嚴格按照批準(zhǔn)的基金收支預(yù)算執(zhí)行。

從客觀條件看，我國的財政收入每年以1萬億元左右的規(guī)模增長，今年有望突破6萬億元，以我國目前的財力完全有能力通過對某些地區(qū)的補貼來實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，并不像人們想象的那么艱難。目前，我國的養(yǎng)老保險名義上是地方政府分散決策，各自對本地區(qū)的養(yǎng)老保險計劃負全責(zé)，但事實上1998年實行確保養(yǎng)老金發(fā)放后，地方養(yǎng)老保險在資金出現(xiàn)缺口時就要求上級政府予以補助，將地方負責(zé)制演變成為中央政府財政兜底制，這一問題早就顯性化了。從1998年算起，預(yù)計到今年年底，中央財政支付養(yǎng)老保險專項補助金將超過5700億元，而地方不足千億。實行全國統(tǒng)籌后，就可以充分明確中央政府承擔(dān)養(yǎng)老保險的最后“兜底”責(zé)任，進而增強人們在養(yǎng)老保險上的預(yù)期和信心，增強人們對于政府的信任和支持。在即將出臺的《社會保險法(草案)》中，明確了養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，并逐步向全國統(tǒng)籌過渡，這就從立法上積極穩(wěn)妥地保證了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。

其次，要明確提出實行全國統(tǒng)籌的時間表，實施“三步走”戰(zhàn)略。

實現(xiàn)全國統(tǒng)籌不能一蹴而就，存在許多現(xiàn)實的障礙。本著積極穩(wěn)妥的考慮，國家必須下決心于2009年底前基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。省級統(tǒng)籌的實現(xiàn)不僅為全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)，而且將提供必要的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，再用3年的時間即本屆政府屆滿之時，到2012年底前全面實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。據(jù)測算，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，可以使全國企業(yè)和職工個人總和平均費率比現(xiàn)行實際費率低1個百分點。在由省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌邁進的過程中，如果消極等待“條件成熟”，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌將遙遙無期。因此，應(yīng)按照三步走的戰(zhàn)略來實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌：第一步應(yīng)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌采用統(tǒng)收統(tǒng)支的完全統(tǒng)籌模式，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度和使用基金，統(tǒng)一編制基金收支預(yù)算，明確各級政府的責(zé)任，各級政府嚴格按照批準(zhǔn)的基金收支預(yù)算執(zhí)行。第二步應(yīng)建立全國統(tǒng)一預(yù)算和全國養(yǎng)老保險調(diào)劑金制度，采用分省征收、發(fā)放，余缺調(diào)劑的方式，建立科學(xué)規(guī)范的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付體系，科學(xué)劃分中央和地方政府的財權(quán)、事權(quán)。第三步過渡到全國統(tǒng)收統(tǒng)支的模式，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度和使用基金，統(tǒng)一編制基金收支預(yù)算，明確各級政府的責(zé)任，真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

最后，由兩種養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金運作模式逐步規(guī)范為統(tǒng)一的統(tǒng)收統(tǒng)支模式。

上文已經(jīng)提到，實施“三步走”戰(zhàn)略的第一步是實現(xiàn)省級統(tǒng)籌采用統(tǒng)收統(tǒng)支的完全統(tǒng)籌模式，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度和使用基金，統(tǒng)一編制基金收支預(yù)算，明確各級政府的責(zé)任，各級政府嚴格按照批準(zhǔn)的基金收支預(yù)算執(zhí)行。這里牽涉—個基金運作模式的問題，這是提高統(tǒng)籌層次面臨的一個核心問題。2007年原勞動和社會保障部、財政部聯(lián)合的《企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金由省級統(tǒng)一調(diào)度使用，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，由省級直接管理?，F(xiàn)階段，也可采取省級統(tǒng)一核算、省和地(市)兩級調(diào)劑，結(jié)余基金由省級授權(quán)地(市)、縣管理的方式，其中，中央財政、省級財政補助資金和上解的調(diào)劑金由省級統(tǒng)一調(diào)劑使用?！卑凑者@個文件，實際上是國家承認了省級統(tǒng)籌的兩種資金運作模式：第一種是統(tǒng)收統(tǒng)支的資金運作模式，全面實行統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)管模式的省級統(tǒng)籌。統(tǒng)一全省養(yǎng)老保險費基和費率，統(tǒng)一全省經(jīng)辦，集中管理全省養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法隨之加以調(diào)整，從根本上解決上解調(diào)劑問題。第二種是保持目前分級征收養(yǎng)老保險費的模式，按基金需要或一定比例上解調(diào)劑金。省級通過實行統(tǒng)一的基金預(yù)算管理，提高省級調(diào)劑的比例，地市一級應(yīng)在全市范圍內(nèi)實行統(tǒng)收統(tǒng)支的基金管理模式。在各市統(tǒng)收統(tǒng)支的基礎(chǔ)上，通過省級調(diào)劑保證困難地區(qū)基本養(yǎng)老金的支付，平衡全省養(yǎng)老保險基金的收支缺口。

分析兩種資金運作模式，統(tǒng)收統(tǒng)支的資金運作模式增加了省級統(tǒng)籌的權(quán)威性，更接近于大數(shù)法則，省級統(tǒng)籌處于絕對的主動地位，是比較理想的基金運作模式。但是，就當(dāng)前大部分省的情況來看，有兩個問題需要加以配套解決：一是與之相適應(yīng)的基金收支管理機構(gòu)垂直管理問題。不管養(yǎng)老保險費由社保機構(gòu)征收，還是由稅務(wù)部門代收，均需要實現(xiàn)垂直管理。二是市、縣政府責(zé)任問題。如果在資金并不充裕的情況下實行省級統(tǒng)收統(tǒng)支，免除市、縣政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的責(zé)任，全省養(yǎng)老金的發(fā)放缺口全部依靠調(diào)整省級財政支出結(jié)構(gòu)來解決，目前的省級財政無力承擔(dān)。而基金分級征收，上解調(diào)劑金的做法，從社會保險的一般原則來講，較統(tǒng)收統(tǒng)支模式同大數(shù)法則的差距更大，而且仍然沒有完全擺脫分灶吃飯財政體制的影響。但不需要對目前管理體制和工作體制進行傷筋動骨的改變，減少了改革成本，強調(diào)市、縣政府的責(zé)任，分散了基金的風(fēng)險和省級財政的壓力，通過完善制度提高基金上解力度，強化了保證措施，實行起來更加容易，而且應(yīng)該承認，它也是一種歷史進步。但放在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的層次去考慮，建議在采取一定配套措施情況下，目前已經(jīng)實行這種余缺調(diào)劑模式的省份，應(yīng)盡快向統(tǒng)收統(tǒng)支的模式轉(zhuǎn)化。

(二)配套措施

將目前養(yǎng)老保險以市、縣統(tǒng)籌提升為省級，然后由省級進一步提升至全國統(tǒng)籌，需要制定和完善一系列配套的措施與手段。

1理順管理體制，盡快實行經(jīng)辦機構(gòu)垂直管理。養(yǎng)老保險基金的管理要通過集中管理取代分散管理、用垂直管理取代屬地管理。在實行省級統(tǒng)籌時，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)要在全省范圍內(nèi)實行垂直管理，全省建立一個養(yǎng)老保險事務(wù)管理服務(wù)中心，各市縣設(shè)立派出機構(gòu)。全省經(jīng)辦機構(gòu)的編制、人員統(tǒng)一由省級政府核定，日常工作經(jīng)費統(tǒng)一由省財政列支，由省里實行“人、財、事”的統(tǒng)一管理，不受地方政府管轄。通過強有力的組織保證，對養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、使用等環(huán)節(jié)實施全面統(tǒng)一的管理。

2建立科學(xué)合理的中央和地方各級政府責(zé)任分擔(dān)和激勵約束機制。從一些省份實行省級統(tǒng)籌的經(jīng)驗來看，可以采取專項預(yù)算管理、定額補助、自求平衡、財政兜底的辦法，分清各級政府的責(zé)任，避免下級政府對上級政府的過度依賴。地方養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)預(yù)算確定的征收額征繳養(yǎng)老保險費，并全部上繳至中央養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，中央養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)再根據(jù)預(yù)算支出額將資金分配到各地。地方政府的責(zé)任是在未能完成預(yù)算計劃時補貼所發(fā)生的缺口，確保按時足額發(fā)放；中央政府的責(zé)任是承擔(dān)養(yǎng)老金確保發(fā)放的“兜底”責(zé)任。同時，職工退休的審批和管理，養(yǎng)老保險基金的安全、完整，離退休人員的管理和養(yǎng)老金的發(fā)放，也都需要地方政府做大量工作。

3規(guī)范和統(tǒng)一基金管理模式。建議國家明確規(guī)定省級統(tǒng)籌采用統(tǒng)收統(tǒng)支的完全統(tǒng)籌模式，由省級政府統(tǒng)一編制和實施基本養(yǎng)老保險基金預(yù)算，強化省政府與各市、縣政府在養(yǎng)老保險收支管理中的責(zé)任，將養(yǎng)老保險基金預(yù)算執(zhí)行情況納入地方政府年度綜合考核中，與政府主要領(lǐng)導(dǎo)人工作業(yè)績、獎勵晉升等掛鉤?；痤A(yù)算一經(jīng)通過，原則上不得調(diào)整，各地必須嚴格執(zhí)行；確需調(diào)整預(yù)算的，要嚴格按規(guī)定的程序進行，以提高省級統(tǒng)籌基金預(yù)算的執(zhí)行力和約束力。

4積極穩(wěn)妥地清償養(yǎng)老保險歷史隱性債務(wù)并做實個人賬戶。隱性負債是個人賬戶空賬的根源，因此須雙管齊下，對解決以上兩個問題同時做出規(guī)范的制度安排。據(jù)權(quán)威部門測算，我國養(yǎng)老保險隱性負債約8萬億元，按照現(xiàn)行養(yǎng)老保險的籌資狀況，約4萬億元可以通過現(xiàn)有的社會統(tǒng)籌解決，剩余的4萬億元才是真正的“缺口”。基于中央和地方所承擔(dān)的不同歷史責(zé)任，其中由中央政府承擔(dān)2.5萬億，地方政府為1.5萬億，到2033年前付清，中央政府每年償還約為1000億，完全可以承受。借鑒國外經(jīng)驗，首先應(yīng)通過政府發(fā)行“認可債券”一次性清算我國的養(yǎng)老保險隱性負債，明確債權(quán)債務(wù)關(guān)系，然后再采取劃撥國有資產(chǎn)，國企分紅，發(fā)行長期國債，征收遺產(chǎn)稅、消費稅、個人所得稅、利息稅等特種稅等措施，多渠道籌資逐步予以償還。同時，在11個省做實個人賬戶試點的基礎(chǔ)上，擴大資金來源，加快做實個人賬戶步伐。