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一、國際非政府組織在國際法治進(jìn)程中的角色定位

國際法治是多元化法治，其中最主要的體現(xiàn)就是主體多元化。這樣說并不是要?jiǎng)訐u國家在國際法治中所起到的中流砥柱的作用，但是也要充分認(rèn)識到國際非政府組織在國際法治的進(jìn)程中所起到的作用。何志鵬教授認(rèn)為國際非政府組織在國際法治進(jìn)程中發(fā)揮的作用和影響為：對特定的問題進(jìn)行研究與教育，進(jìn)行專門知識和信息的傳播，特別提供和宣傳非政府組織的觀點(diǎn)與思想；從事運(yùn)作型的發(fā)展項(xiàng)目；通過倡議、游說等方式向政府鼓勵(lì)在社區(qū)水平上的政治參反映公民關(guān)心的問題；對政府和政府間國際組織的政策和行為進(jìn)行監(jiān)督，影響國家行為和認(rèn)同、幫助監(jiān)督和執(zhí)行國際協(xié)議；在緊急狀況下進(jìn)行人道主義救援。①車丕照教授也從國際人權(quán)、貿(mào)易、環(huán)境等領(lǐng)域指出了非政府組織在法律全球化的過程中所起到的推動(dòng)作用。②另外，目前國際法治只能指的是國際法之治，而國際非政府組織對形成國際法的過程中起到了不可小覷的作用，而傳統(tǒng)上只把國家作為國際法唯一主體的時(shí)代已經(jīng)過去，有很多的專業(yè)學(xué)者認(rèn)為國際法主體的范圍必將隨著社會的發(fā)展需要而逐漸增加，如Anna-KarinLindblom首先肯定了國家是國際法的首要主體，但是也要注意到非國家行為體在國際法中所起到的作用，國家可以賦予其國際法律主體地位，并且大量存在的條約、判例及國際組織的決議都為國際非政府組織的國際法主體地位的確立提供了相關(guān)信息。③筆者也堅(jiān)持此觀點(diǎn)，在不動(dòng)搖國家作為國際法首要主體的情況下，在一定限度內(nèi)要賦予特定國際非政府組織的國際法主體地位。在國際人權(quán)法、國際環(huán)境法、國際貿(mào)易法、國際和平與安全法等領(lǐng)域有大量的實(shí)證證明國際非政府組織積極的參與到其中來，并有大量的論文和著作對此現(xiàn)象進(jìn)行了論述。④國際非政府組織通過造勢、提供信息、使更多的公眾知曉信息、游說等方式使國際法的形成過程盡可能的公開、透明和明確；而通過國際非政府組織的參與，國際治理由原來的單一的國家之治轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣呐c多維度的治理，從而達(dá)到“全球善治”的狀態(tài)。所以，國際非政府組織不僅僅做為國際法治的參與者，而且還是國際法治的促進(jìn)者。

二、國際法治視野內(nèi)國際非政府組織問責(zé)內(nèi)涵的解讀

根據(jù)本文第一部分的分析，在國際法治視野內(nèi)按照上述因素可以把國際非政府組織問責(zé)的概念分別表述為：問責(zé)主體為各利益相關(guān)者；問責(zé)對象為國際非政府組織；問責(zé)內(nèi)容為國際非政府組織的行為及決定；問責(zé)方式為公開透明的多種方式；而問責(zé)的目的為使國際非政府組織在國際法治進(jìn)程中起到參與者與促進(jìn)者的作用。國際非政府組織的問責(zé)在國際法治視野內(nèi)被賦予了獨(dú)特的內(nèi)涵。

（一）國際非政府組織的問責(zé)是一個(gè)處于不斷發(fā)展的概念國際非政府組織的問責(zé)是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，其發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從簡單到深入的過程。20世紀(jì)80年代，問責(zé)才進(jìn)入到人們的研究視野，人們把問責(zé)的對象主要集中到政府和企業(yè)，那個(gè)時(shí)候研究者并沒有把非政府組織的問責(zé)納入到研究范圍之內(nèi)，相反非政府組織憑借其純潔的關(guān)注公益的身份作為問責(zé)主體而出現(xiàn)。而中國公眾接觸問責(zé)一詞是在2003年的SARS事件，兩名中國政府部級官員由于問責(zé)被免職，此后雖然有研究者研究非營利組織的問責(zé)，但是對于國際非政府組織的問責(zé)卻鮮有問津。國外研究者也是直到新世紀(jì)初，才開始從國際法和國際治理的角度對非政府組織的問責(zé)進(jìn)行探討。對國際非政府組織問責(zé)的研究也經(jīng)歷了一個(gè)由淺入深的過程。20世紀(jì)的90年代，非政府組織圖西族的盧旺達(dá)愛國戰(zhàn)線(RuwandanPatrioticFront,RPT)與胡圖族的政府軍之間發(fā)生武裝沖突，造成震驚世界的“盧旺達(dá)大屠殺”事件，對于非政府組織在該事件中的表現(xiàn)，公眾對之是非議頗多。國外學(xué)者和機(jī)構(gòu)對于非政府組織問責(zé)的探討主要集中在“執(zhí)行力問責(zé)(perfmanceaccountability)”，該種探討主要針對國際非政府組織究竟做了什么進(jìn)行問責(zé)。這種討論帶來的最直接的后果就是眾多國際非政府組織制定行為準(zhǔn)則(codeofconduct)來約束自己的行為，如《援助組織良好行為準(zhǔn)則》、《紅十字國際委員會、紅新月及其他非政府組織參與災(zāi)難救助的行為準(zhǔn)則》、《透明國際秘書處行為準(zhǔn)則》等。①進(jìn)入新世紀(jì)以來，非政府組織開始意識到不僅僅要對他們所做的負(fù)責(zé)，而且要對其所說的負(fù)責(zé)，也就開始了對非政府組織“聲音問責(zé)(voiceaccountability)”的探討，主要關(guān)注非政府組織所說內(nèi)容的真實(shí)性和為什么有權(quán)利這樣說。對該種問責(zé)探討的白熱化事件是“GitaSahgal被國際特赦組織免職事件”。②除此之外，也有學(xué)者注意到了國際非政府組織作為國際治理“管理者(regulat)”的角色，傳統(tǒng)意義上的國內(nèi)法對非政府組織的使命問責(zé)(missionaccountability)、組織問責(zé)(ganizationalaccountability)與財(cái)務(wù)問責(zé)(financialaccountability)存在缺陷，亟需在國際法層面上對國際非政府組織的問責(zé)進(jìn)行約束。③而ErikB.Bluemel分析了非政府組織在國際治理中起到的促進(jìn)政策形成、行使管理責(zé)任和實(shí)施職能等作用后，認(rèn)為有必要對其問責(zé)進(jìn)行約束。④雖然目前還沒有見到在國際法治視野內(nèi)探討國際非政府組織問責(zé)的文獻(xiàn)面世，但是鑒于國際非政府組織在國際法治進(jìn)程中所發(fā)揮出的出色作用，該問題的探討必將陸續(xù)展開。國內(nèi)外的學(xué)者在對國際非政府組織問責(zé)的概念進(jìn)行深入探討之外，而且對在國際層面上國際非政府組織問責(zé)的機(jī)制也有所涉及，如DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly認(rèn)為國際組織是在國際法領(lǐng)域彌補(bǔ)非政府組織問責(zé)缺陷的“守門人（gatekeeper)”，并且分別列舉了聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、世界銀行等政府間國際組織對國際非政府組織的問責(zé)構(gòu)建所起到的作用。①除此之外，也出現(xiàn)了對通過簽署自愿性行為準(zhǔn)則(codeofconduct)的方式對國際非政府組織進(jìn)行問責(zé)的探討。②

（二）問責(zé)對象為國際非政府組織國際非政府組織的概念可以界定為依照國內(nèi)法建立、由來自不同國家不同性質(zhì)的成員組成、按照一定的宗旨并懷有公益性目的、有組織性并且獨(dú)立解決各種國際性社會問題的非營利組織。通過閱讀大量的文獻(xiàn)得知，眾多研究者并沒有嚴(yán)格區(qū)分國內(nèi)非政府組織和國際非政府組織，有時(shí)他們所研究的非政府組織同時(shí)包括國內(nèi)非政府組織和國際非政府組織。但是本文卻作出了明顯的區(qū)別，即把那些不具備國際性的單純的國內(nèi)非政府組織排除在本文研究范圍之外。所以，按照這個(gè)定義，本文所要研究的國際非政府組織應(yīng)該具備以下特征：（1）國際性。筆者認(rèn)為國際非政府組織的國際性主要包括組織目的的跨國性、活動(dòng)范圍的跨國性、資金的使用具備跨國性和組織成員的國際性。（2）非政府性與獨(dú)立性。1952年經(jīng)社理事會在其288(X)號決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作為非政府組織”，認(rèn)為國際非政府組織的成員主要是個(gè)人或者私營部門等，而不是政府，此性質(zhì)也是區(qū)別國際非政府組織與政府間國際組織（IGO）的主要標(biāo)準(zhǔn)。但是國際非政府組織在活動(dòng)過程中不可避免地與國家發(fā)生關(guān)系，如接受政府的資助或者與政府進(jìn)行合作等，這就要求國際非政府組織在運(yùn)行過程中要獨(dú)立于政府，要具備獨(dú)立的價(jià)值導(dǎo)向、獨(dú)立的人事、財(cái)政及章程等，不要因?yàn)椤俺匀俗於獭笔苤朴谡?。因?yàn)閳?jiān)守自身獨(dú)立性是國際非政府組織合法生存的首要前提。③（3）組織性。所謂組織性，就意味著一套內(nèi)部規(guī)章制度的設(shè)立，有明確的角色與任務(wù)的分配，有職權(quán)等級體系，以保證使每個(gè)成員的行為與組織目標(biāo)相符合；有交往體系，即體現(xiàn)不同成員之間的相互從屬關(guān)系；有目標(biāo)準(zhǔn)則，用于評估和檢查組織的成果以及組織中個(gè)體的活動(dòng)成果。④（4）合法性。如果僅僅從法律的角度去判定國際非政府組織的合法性可能是較復(fù)雜的，所以有的學(xué)者認(rèn)為這種語境下的合法性可能更傾向于符合政治學(xué)中合法性的概念，因?yàn)椤爸挥心切┍灰欢ǚ秶鷥?nèi)的人們內(nèi)心所體現(xiàn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性”。⑤（5）非營利性。非營利組織是指不以營利為目的，即非政府組織不把募集資金和投資利潤分配給組織者及管理者。聯(lián)合國在1989年的第14.70號運(yùn)作指令中明確了國際非政府組織“主要是為了促進(jìn)人類合作和社會公益，而非以商業(yè)性任務(wù)為目標(biāo)”。⑥歐洲理事會的《關(guān)于承認(rèn)國際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》的第1條也明確規(guī)定，該公約約束下的國際非政府組織首先具備非營利性(non-profit-making)。⑦

（三）問責(zé)主體為各利益相關(guān)者所謂利益相關(guān)者是指可以被組織行為影響或已經(jīng)被影響到的個(gè)人和團(tuán)體。①《索馬里非政府組織網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則》規(guī)定利益相關(guān)者是受非政府組織部門的活動(dòng)和項(xiàng)目影響和已被影響到的個(gè)人、組織或者社區(qū)，并且在這些活動(dòng)中具有管理角色和發(fā)展利益。②不同的機(jī)構(gòu)和研究者從不同的角度出發(fā)，認(rèn)為不同非政府組織的利益相關(guān)者有不同的范圍，如L.DavidBrown,MarkMoe認(rèn)為從事救濟(jì)和發(fā)展工作的非政府組織主要有四種最重要的利益相關(guān)者，分別為捐贈(zèng)者、受益人、職員和合作者。③《國際非政府組織問責(zé)憲章》規(guī)定利益相關(guān)者包括：人們，包括后代，他們的權(quán)利是我們努力要保護(hù)和提高的；生態(tài)，其不能進(jìn)行自我保護(hù)；我們的成員和支持者；我們的職員和志愿者；對財(cái)務(wù)、貨物和服務(wù)作出貢獻(xiàn)的組織；合作組織，包括和我們工作的政府和非政府組織；管理機(jī)構(gòu)，我們的建立和運(yùn)行需要他們的同意；我們意欲影響的政策、項(xiàng)目或行為；媒體和大眾。④而在國際法治視野下討論國際非政府組織的問責(zé)，利益相關(guān)者應(yīng)該為在國際非政府組織進(jìn)行活動(dòng)的國際社區(qū)內(nèi)的，可能或已經(jīng)受到該組織行為的影響的所有相關(guān)者，按照類型主要分為受益者、捐贈(zèng)者和合作者。而在國際法治進(jìn)程中的所有行為體都可以擔(dān)當(dāng)上述不同角色，如國家既可以作為捐贈(zèng)者和合作者，其也是受益者，可見按照這個(gè)類型敘述將非?；靵y，所以筆者擬對在國際法治進(jìn)程中可能或已經(jīng)被國際非政府組織的行為影響到的種類群體加以敘述，主要為：（1）國家。國家與國際非政府組織之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為互助合作、制約與管制關(guān)系和對立與各行其道。在這些關(guān)系的存在中，國際非政府組織必須首先要向國家進(jìn)行負(fù)責(zé)。（2）政府間國際組織。國際非政府組織自與國際聯(lián)盟建立關(guān)系后，加上《聯(lián)合國憲章》第71條關(guān)于經(jīng)社理事會與非政府組織建立咨商關(guān)系的法律規(guī)定更是對兩種國際組織的建立大規(guī)模與正式的關(guān)系設(shè)立了法律基礎(chǔ)，自此，眾多政府間國際組織紛紛與國際非政府組織建立各種合作關(guān)系。并且在這種關(guān)系中通過設(shè)置種種義務(wù)⑤使國際非政府組織向政府間國際組織負(fù)責(zé)。⑥（3）跨國公司。由于兩者之間都共同堅(jiān)持以人為本、可持續(xù)發(fā)展的理念等。所以兩者之間的關(guān)系除了表現(xiàn)為對立與沖突之外還有協(xié)商與合作。越來越多的國際非政府組織開始與跨國公司建立合作伙伴關(guān)系，開始接受跨國公司的捐款以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。（4）國際非政府組織。在參與國際法治的過程中國際非政府組織之間主要表現(xiàn)的是合作者的身份。大多國際非政府組織以傘式組織(umbrellaganization)的形式出現(xiàn)，如巴勒斯坦非政府組織的傘式組織指的是巴勒斯坦慈善協(xié)會總工會、巴勒斯坦非政府組織網(wǎng)絡(luò)、巴勒斯坦非政府組織國家研究所及巴勒斯坦加沙非政府組織總工會。（5）個(gè)人。個(gè)人作為國際非政府組織活動(dòng)的首要利益相關(guān)者和受益人，是非政府組織的工作重心和最終著眼點(diǎn)。如《非政府組織參與阿富汗人道主義救濟(jì)、重建和發(fā)展行為準(zhǔn)則》中明確規(guī)定：①我們的組織以人為中心：1.關(guān)注我們服務(wù)的人民：我們首要的忠誠、問責(zé)和責(zé)任指向我們服務(wù)的人民。我們的項(xiàng)目為應(yīng)對人民的需要被設(shè)計(jì)和發(fā)展。2.自我依賴和所有權(quán)：我們幫助人民和社區(qū)解決他們自己的問題。我們鼓勵(lì)和幫助自我依賴的發(fā)展和促進(jìn)人民完全參與影響他們生活決定的權(quán)利。3.人權(quán)：我們努力的根據(jù)國際法尊重、保護(hù)和促進(jìn)所有阿富汗人民人權(quán)和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。4.信任：我們努力的創(chuàng)建我們服務(wù)社區(qū)的信任。5.參與和非歧視：我們盡最大可能的在我們目標(biāo)社區(qū)涉及男人、女人、青年和兒童，使他們參與到項(xiàng)目和計(jì)劃的形成、實(shí)施和評估。我們努力的保證在我們工作社區(qū)內(nèi)所有邊緣化群體的參與。6.尊重當(dāng)?shù)貎r(jià)值：我們尊重個(gè)人的尊嚴(yán)和身份，了解土著知識、文化、宗教信仰和價(jià)值。這并不意味著我們支持貶低任何個(gè)人或者群體人權(quán)的行為。

（四）問責(zé)內(nèi)容主要為使命問責(zé)、組織問責(zé)、法律問責(zé)由于國際非政府組織在參與國際法治的進(jìn)程中要面對不同的利益相關(guān)者，再加上國際非政府組織的種類和數(shù)量都很多，所以不同學(xué)者和機(jī)構(gòu)對國際非政府組織的問責(zé)內(nèi)容都作出了不同的解讀。李勇認(rèn)為非政府組織的問責(zé)內(nèi)容應(yīng)該包括政治問責(zé)、法律問責(zé)和目標(biāo)問責(zé)。②DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly把國際非政府組織在參與國際治理時(shí)的問責(zé)分為使命問責(zé)、組織問責(zé)、財(cái)務(wù)問責(zé)。③RobertO.Keohane&JosephS.Nye把問責(zé)分為了財(cái)務(wù)問責(zé)、市場問責(zé)、監(jiān)督問責(zé)、法律問責(zé)、合伙問責(zé)、聲望問責(zé)及垂直問責(zé)等。④Eric.B根據(jù)非政府組織問責(zé)的目的把問責(zé)分為了三種類型，分別為目的問責(zé)、行為問責(zé)與結(jié)果問責(zé)。⑤DianaHtsch把國際非政府組織的問責(zé)定義為“聲音問責(zé)(voiceaccountability)”，這種問責(zé)的實(shí)質(zhì)是對國際非政府組織組織是否為受影響到的群體和個(gè)人發(fā)出聲音？⑥KennethAnderson把問責(zé)分為內(nèi)部問責(zé)(internalaccountability)和外部問責(zé)(externalaccountability)。⑦但是在國際法治視野內(nèi)與在國內(nèi)法視野內(nèi)探討國際非政府組織的問責(zé)有很大的不同，兩者所處的法律環(huán)境與運(yùn)作環(huán)境都有很大的差異，由于國際法治視野下國際非政府組織所關(guān)注的公益性更為宏觀，各利益相關(guān)者更為復(fù)雜，所以筆者認(rèn)為在這種情況下，國際非政府組織的問責(zé)主要應(yīng)為（1）使命問責(zé)。作為國際非政府組織，其最終責(zé)任都是實(shí)現(xiàn)其使命。不同的國際非政府組織所要實(shí)現(xiàn)的使命不同，如關(guān)注世界和平及安全、環(huán)境惡化、生物多樣化、消滅貧窮及人道主義救濟(jì)等。這些使命以不同的形式表現(xiàn)出來，除了規(guī)定在國際非政府組織自身的一些合法文件中以外，還表現(xiàn)在其注冊國國內(nèi)法和相關(guān)國際條約中。他們的使命問責(zé)要求國際非政府組織實(shí)現(xiàn)上述法律文件中所設(shè)定的使命，這就要求國際非政府組織的使命設(shè)定要符合一般法律要求和價(jià)值取向，如聯(lián)合國經(jīng)社理事會要求與自己建立咨商關(guān)系的國際非政府組織的目標(biāo)和宗旨與聯(lián)合國的目標(biāo)與宗旨保持一致。（2）組織問責(zé)。國際非政府組織的組織問責(zé)衡量非政府組織怎樣全面地實(shí)現(xiàn)其治理。這就要求國際非政府組織財(cái)務(wù)及決策透明，行為方式效率且透明。這就要求國際非政府組織運(yùn)用書面的治理章程來設(shè)置組織和成員的構(gòu)成、治理機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者的選任、年度會議的召開、財(cái)務(wù)的管理和審計(jì)、使用資源的程序和方法、人力資源的選任及培訓(xùn)、能力建設(shè)、年度報(bào)告、與外部機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系、監(jiān)督及懲處程序等，最終實(shí)現(xiàn)善治。（3）法律問責(zé)。法律問責(zé)指的是由于國際非政府組織違反了法律義務(wù)和契約義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任。如果在國際法治語境下討論國際非政府組織的法律問責(zé)，則應(yīng)為國際法律問責(zé)，但是在國際層面賦予國際非政府組織國際法律人格的國際法還沒有真正出現(xiàn)，所以傳統(tǒng)意義上討論的法律問責(zé)主要是基于國內(nèi)法律來進(jìn)行探討。截止到目前，國際非政府組織還是主要依據(jù)國內(nèi)法進(jìn)行注冊，但是囿于不同國家的國內(nèi)法往往是不同的，所以在一個(gè)國家合法注冊的國際非政府組織，也許在另外一個(gè)國家進(jìn)行活動(dòng)的時(shí)候就是非法的。所以在這種情況下，我們除了探討國際非政府組織的國內(nèi)法律問責(zé)之外，還要探討國際非政府組織的國際法律問責(zé)。國際非政府組織基于法律或契約已經(jīng)開始在國際法中獲得一定的國際法律地位，如歐洲《關(guān)于承認(rèn)國際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》；聯(lián)合國給予紅十字國際委員會、國際奧委會等觀察員地位；聯(lián)合國經(jīng)社理事會、世界銀行等根據(jù)一定的條件賦予國際非政府組織咨商地位及國際非政府組織通過自愿的方式加入各種行為準(zhǔn)則等，雖然這些事實(shí)還存在各種各樣的缺點(diǎn)，但是不能否認(rèn)其在國際非政府組織的法律問責(zé)中所起到的作用。國際非政府組織的上述三種問責(zé)內(nèi)容不是孤立的，而是相互影響、相互促進(jìn)及相互轉(zhuǎn)化的。如某一國際非政府組織按照法律的規(guī)定不會產(chǎn)生法律問責(zé)，但是如果其與捐贈(zèng)人簽署了一個(gè)協(xié)議，當(dāng)該國際非政府組織沒有達(dá)到協(xié)議規(guī)定的使命時(shí)，其就產(chǎn)生了法律問責(zé)。

（五）問責(zé)方式為多種方式究竟用什么方式能夠有效地實(shí)現(xiàn)對國際非政府組織的問責(zé)？或者試問有沒有一個(gè)具體的完全有效的方式實(shí)現(xiàn)對國際非政府組織的問責(zé)呢？答案是否定的。鑒于國際非政府組織數(shù)量之多及類型的多樣性，對國際非政府組織的問責(zé)方式必將是多樣的。JeffreyUnerman,BrendanO’Dwyer認(rèn)為不可能僅有一套問責(zé)機(jī)制適用于所有類型的國際非政府組織，因?yàn)檫@些機(jī)制的效率取決于與非政府組織的每個(gè)特點(diǎn)有關(guān)的一系列因素。①比如對于小型國際非政府組織來說，其活動(dòng)范圍和活動(dòng)人員都較少，非正式的問責(zé)機(jī)制就夠了，但是大型的國際非政府組織則需要正式的問責(zé)機(jī)制。同時(shí)，國際非政府組織的問責(zé)具有不同的利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者則需要不同的問責(zé)方式，有的僅僅需要數(shù)字；有的則需要數(shù)字和影響；有的需要正式的途徑；有的則僅通過非正式的途徑就可以滿足問責(zé)要求；有的需要細(xì)節(jié)；有的可能只需要主要觀點(diǎn)即可。所以，目前存在著多種國際非政府組織的問責(zé)方式，對非政府組織問責(zé)的主體主要可以分為以下三種：首先，國家。國家對在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)活動(dòng)的非政府組織采用了多種問責(zé)方式，如認(rèn)證，菲律賓政府就委托菲律賓非政府組織認(rèn)證委員會對非政府組織進(jìn)行認(rèn)證。此外還有通過立法對非政府組織進(jìn)行監(jiān)控、評估與評級的方式。其次，政府間國際組織也通過各種方式參與對國際非政府組織的問責(zé)，如聯(lián)合國大會的觀察員模式、經(jīng)社理事會的咨商關(guān)系模式、①歐洲理事會等區(qū)域國際組織的參與模式等。最后，國際非政府組織自身獨(dú)特的問責(zé)方式，即簽署各種類型的行為準(zhǔn)則，如《國際非政府組織問責(zé)憲章》、《紅十字國際委員會、紅新月及其他非政府組織參與災(zāi)難救助的行為準(zhǔn)則》、《國際樂施會慈善會行為準(zhǔn)則》與《世界非政府組織協(xié)會非政府組織道德和行為準(zhǔn)則》等。這些問責(zé)方式各有各的特點(diǎn)，正在滿足著不同國際非政府組織的需要，實(shí)踐也證明這些方式發(fā)揮著一些積極作用，如在經(jīng)社理事會取得咨商地位的非政府組織如果連續(xù)三年濫用咨商地位從事與《聯(lián)合國憲章》不相符的行為、有足夠的證據(jù)證明從事國際所一致認(rèn)為的刑事犯罪，如販毒、武器買賣及洗錢等和沒有對聯(lián)合國的工作作出實(shí)質(zhì)有效的貢獻(xiàn)，②將會被廢除咨商地位，這肯定會對愿意在國際社會繼續(xù)發(fā)出聲音的國際非政府組織的自身問責(zé)有一定的督促作用。

（六）問責(zé)的目的是實(shí)現(xiàn)其角色在國際法治視野內(nèi)對國際非政府組織進(jìn)行問責(zé)，要達(dá)到什么目的？這也是其問責(zé)內(nèi)涵中必須要考慮的內(nèi)容。非政府組織運(yùn)行環(huán)境不同，其問責(zé)目的的表現(xiàn)也會不同。如國家通過國內(nèi)法對在本國行為的非政府組織的問責(zé)加以規(guī)定，把其納入到國內(nèi)法治的軌道中來。而在國際層面，眾多政府間國際組織通過設(shè)定各種條件與非政府組織建立咨商、參與等關(guān)系，是為了利用非政府組織的“軟實(shí)力”順利實(shí)現(xiàn)自身的任務(wù)。除此之外，國際非政府組織通過各種行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則對自身的問責(zé)加以規(guī)定來達(dá)到善治的目的。國內(nèi)外的研究者也從不同方面分析了加強(qiáng)非政府組織的問責(zé)的作用，如MichaelSzpluk在文章中分析了國際非政府組織在促進(jìn)全球善治中的作用。③而在國際法治視野內(nèi)對國際非政府組織的問責(zé)進(jìn)行考量，是為了通過構(gòu)建更加有效的方式促進(jìn)國際非政府組織的內(nèi)部治理和能力建設(shè)，使其更有效地參與和促進(jìn)國際法治進(jìn)程。

(七)問責(zé)過程必將是困難和復(fù)雜的對非政府組織問責(zé)經(jīng)歷了從無到有、從簡單到復(fù)雜這樣一個(gè)逐漸深入的過程，這個(gè)過程非常困難和復(fù)雜。而在國際法治視野內(nèi)去考量國際非政府組織的問責(zé)，由于各種因素的摻雜，這個(gè)過程將更加困難和復(fù)雜。首先，在對國際非政府組織進(jìn)行問責(zé)的過程中，有不同的利益相關(guān)者，如國家、政府間國際組織、國際和國內(nèi)非政府組織、跨國公司、個(gè)人等，這些利益相關(guān)者在不同的場合以不同的角色出現(xiàn)，有時(shí)是捐贈(zèng)者，有時(shí)是受益者或合作者，所以擔(dān)當(dāng)不同角色的利益相關(guān)者對國際非政府組織就會提出不同的問責(zé)要求，諸如有的要求財(cái)務(wù)信息保持透明；有的對國際非政府組織的內(nèi)部治理提出不同的如培訓(xùn)、升職、管理人員的選任等要求；有的可能要全面地了解非政府組織的信息，包括使命、行為、治理等，如政府間國際組織要求一定范圍內(nèi)的國際非政府組織定期提交報(bào)告；而有的只需要簡要了解國際非政府組織的某項(xiàng)信息（比如財(cái)務(wù)的來源與取向）等。這就使有些國際非政府組織很難同時(shí)滿足上述的各種要求。其次，目前在不同的國家及在國際層面存在著不同的國際非政府組織問責(zé)方式，如不同的國家制定不同的國內(nèi)法、國家相互之間締結(jié)的有關(guān)國際非政府組織的條約、政府間國際組織對國際非政府組織提出的不同問責(zé)要求、國際非政府組織相互之間存在不同的行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則等。這些不同問責(zé)機(jī)制對國際非政府組織提出不同的問責(zé)要求，而這些要求之間有時(shí)是相互沖突的，國際非政府組織是在不同國家進(jìn)行活動(dòng)的非政府組織，而不同的國內(nèi)法就對在本國范圍內(nèi)的國際非政府組織設(shè)置了相互沖突的條件，如在一個(gè)國家可能會賦予某些特定的國際非政府組織免稅資格，但是這在另外一個(gè)國家很有可能是非法的。除此之外，不同的政府間國際組織對與自己建立各種關(guān)系的國際非政府組織會因關(guān)系的不同設(shè)置不同的問責(zé)要求，再加上國際非政府組織面臨不同的行為準(zhǔn)則，也會使國際非政府組織應(yīng)接不暇，在不同的行為環(huán)境面對著不同的問責(zé)要求，導(dǎo)致其問責(zé)進(jìn)程面臨著困難。最后，國際非政府組織問責(zé)機(jī)制的實(shí)施是很困難的。雖然目前存在著多種對國際非政府組織的問責(zé)機(jī)制，但是受各種因素的影響，這些機(jī)制的實(shí)施十分困難，上述各種機(jī)制大多是屬于自愿性質(zhì)，如政府間國際組織的問責(zé)機(jī)制只適用于自愿與該政府組織建立關(guān)系的非政府組織；國際非政府組織之間的行為準(zhǔn)則更是如此，其除了沒有強(qiáng)制性質(zhì)以外，還存在數(shù)量較少、規(guī)定模糊、缺少強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制等缺陷，所以實(shí)施起來將非常困難。而國際非政府組織本身雖然在不斷發(fā)展，但是還沒有顯著提高加入各種機(jī)制以增強(qiáng)自身問責(zé)性的覺悟，再加上有些國家本身對在本國范圍內(nèi)行為的國際非政府組織的問責(zé)意識不強(qiáng)，如中國對待國際非政府組織的“三不政策”，更是造成了上述機(jī)制的實(shí)施困難。造成國際非政府組織問責(zé)機(jī)制實(shí)施困難的另外一個(gè)原因就是成本問題，實(shí)施上述機(jī)制的成本從何而來？如政府間國際組織對國際非政府組織的“認(rèn)證”機(jī)制，認(rèn)證費(fèi)用應(yīng)該從何而來？是否應(yīng)該由申請者承擔(dān)？還是由認(rèn)證組織承擔(dān)？

作者：劉海江單位：聊城大學(xué)法學(xué)院