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一、關(guān)于構(gòu)建餐飲處罰簡易程序制度的實(shí)證研究和分析

（一）研究目的和方法：

為了客觀地了解上海市食品藥品監(jiān)督管理局系統(tǒng)（包括：18個(gè)區(qū)縣分局和市食品藥品監(jiān)督所）對餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序?qū)嵤┑幕粳F(xiàn)狀，如實(shí)分析執(zhí)法人員對構(gòu)建和規(guī)范行政處罰簡易程序的態(tài)度，探討餐飲監(jiān)管領(lǐng)域中此項(xiàng)制度建立的必要性和可行性。課題組設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷A和問卷B，問卷A以上述19家執(zhí)法單位為調(diào)查對象，全面統(tǒng)計(jì)和分析上海市食品藥品監(jiān)督管理局從2005年至2010年在餐飲監(jiān)管中適用行政處罰簡易程序的客觀情況和處置方式，問卷B以上海市食品藥品監(jiān)督管理局系統(tǒng)95名執(zhí)法人員（各單位5名）為調(diào)查對象，采用統(tǒng)計(jì)學(xué)中多元線性回歸分析的方法，評價(jià)一線執(zhí)法人員對構(gòu)建和規(guī)范餐飲監(jiān)管行政處罰實(shí)施簡易程序的理解認(rèn)識和有關(guān)建議。

（二）研究對象的基本情況：

根據(jù)調(diào)查問卷B的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，被調(diào)查對象的人員結(jié)構(gòu)：（1）工作年限為4年至10年的，占25%，10年以上的，占66%。（2）工作職務(wù)為分所長（副科長）以上的干部占63%。（3）接觸過餐飲處罰簡易程序案件的占71%，其中經(jīng)常接觸的占43%。由此，本課題研究對象關(guān)于構(gòu)建行政處罰簡易程序制度的基本觀點(diǎn)和現(xiàn)狀評價(jià)具有普遍性和客觀性。

（三）研究結(jié)果與分析：

1、2006年上海市食品藥品監(jiān)督管理局出臺相關(guān)工作制度文件后，上海市實(shí)施餐飲處罰簡易程序案件數(shù)量顯著增加，行政效率獲得大幅度提高。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，上海市食品藥品監(jiān)督管理局自2006年以工作制度文件形式出臺食品衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰簡易程序，對適用范圍、操作程序、責(zé)令改正、備案制度進(jìn)一步加以明確后，適用簡易程序?qū)嵤┎惋嬵愄幜P案件的數(shù)量呈絕對化增長態(tài)勢，有效提升了行政效率。其中，“餐具、飲具不符合衛(wèi)生要求的”案件，從2005年11件，上升至2007年79件、2008年74件；“違反健康管理的”案件，從2005年264件，上升至2007年425件、2008年383件。由此，工作制度文件的及時(shí)出臺為監(jiān)管執(zhí)法提供了依據(jù)和指南，也使執(zhí)法實(shí)踐中適用簡易程序?qū)嵤┬姓幜P更具可行性（圖3）。

2、2009年食品安全法出臺后，適用簡易程序處罰案件數(shù)量顯著遞減，上海市重新構(gòu)建相關(guān)制度具有必要性和迫切性。為進(jìn)一步規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的統(tǒng)一性、科學(xué)性和有效性，我國《食品安全法》及其實(shí)施條例分別于2009年6月1日和7月20日起正式施行，確立了我國現(xiàn)階段的食品安全基本法律制度，對保障公眾身體健康和生命安全具有重要意義。但與此同時(shí)，食品安全法相關(guān)義務(wù)性規(guī)定對應(yīng)的法律責(zé)任，有了較大幅度的調(diào)整，如對于餐具、飲具不符合衛(wèi)生要求、違反健康管理等部分案由，法律未直接設(shè)定相應(yīng)罰則。以往常用案由的違法案件，一時(shí)無從處理。這可能是2009年至2010年上海市食品藥品監(jiān)督管理局餐飲監(jiān)管簡易程序處罰案件數(shù)量大幅度下滑的重要原因。當(dāng)然，隨著后續(xù)出臺的衛(wèi)生部部門規(guī)章和上海市地方性法規(guī)的補(bǔ)充規(guī)制，部分簡易程序案由重新獲得了生命力。此外，《食品安全法》許多違法行為的法律責(zé)任設(shè)定，為“遞進(jìn)式”責(zé)任條款。即首次違法應(yīng)責(zé)令改正、給予警告；拒不改正的，處以一定數(shù)額罰款；情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，由原發(fā)證部門吊銷許可證。由此，不少新的符合適用簡易程序的案由亟待通過規(guī)范性文件的制定，加以補(bǔ)充和完善。

3、上海市實(shí)踐餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序尚處于探索試行階段。根據(jù)調(diào)查問卷A數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市19家餐飲監(jiān)管執(zhí)法單位中，在上海市食品藥品監(jiān)督管理局出臺食品衛(wèi)生監(jiān)督處罰簡易程序指導(dǎo)文件基礎(chǔ)上，已有9家單位進(jìn)一步建立了相關(guān)制度，餐飲監(jiān)管中實(shí)施過行政處罰簡易程序的有10家。其中，實(shí)施過當(dāng)場收繳罰款的有3家。由此，全局系統(tǒng)內(nèi)尚有9家執(zhí)法單位從未實(shí)施過行政處罰簡易程序，執(zhí)法人員對于此項(xiàng)制度的審慎態(tài)度，使我們認(rèn)識到制度類文件的實(shí)施評估工作，具有重要意義。有必要進(jìn)行修訂完善和加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)，進(jìn)一步確保規(guī)范性文件的執(zhí)行力，不斷提升行政效能，節(jié)約行政資源。

4、執(zhí)法人員在餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序?qū)嵤┻^程中存在的主要問題。對于調(diào)查問卷B，課題組采用統(tǒng)計(jì)學(xué)中多元線性回歸分析（Multifactorlineregressionmethod）的檢驗(yàn)方法，運(yùn)用Lisrel軟件客觀分析了相關(guān)因素的影響程度，及上海市執(zhí)法人員對各因素和可采取措施所持有的態(tài)度。根據(jù)實(shí)證調(diào)查分析結(jié)果，C1均值達(dá)4.4737，且標(biāo)準(zhǔn)差≤1，由此得出上海市食品藥品監(jiān)督管理局系統(tǒng)執(zhí)法人員普遍認(rèn)為建立和完善上海市餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序的相關(guān)制度具有必要性。同時(shí)，根據(jù)分析可以看出在餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序?qū)嵤┻^程中遇到的主要問題包括：（1）執(zhí)法人員對于行政處罰簡易程序的可適用情形分歧較大。包括：減輕處罰后能否適用簡易程序；一般程序已立案的，能否適用；涉及少量違法物品，違法行為情節(jié)輕微，未造成危害后果，且當(dāng)事人可以當(dāng)場自行銷毀予以整改的，能否適用等。對于這些問題，執(zhí)法人員觀點(diǎn)不一致，且相關(guān)立法也未予以明確。（2）對于適用簡易程序的送達(dá)方式是否應(yīng)限定為直接送達(dá)，執(zhí)法人員觀點(diǎn)不一致，導(dǎo)致實(shí)踐中部分送達(dá)的有效性存在爭議。（3）根據(jù)C9均值達(dá)3.8842，可以得出適用簡易程序過程中，存在當(dāng)事人不配合的現(xiàn)象較為普遍，但對其是否要采取不同的處置方式，執(zhí)法人員觀點(diǎn)不同。（4）簡易程序中是否要全面收集證據(jù)、是否需要當(dāng)場收繳罰款，執(zhí)法人員的看法也不盡相同，易造成執(zhí)法不規(guī)范。因而，在全市范圍內(nèi)，亟需建立一部統(tǒng)一、細(xì)化的規(guī)范性文件指導(dǎo)和規(guī)范執(zhí)法實(shí)踐活動。

二、餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序的制度構(gòu)想

行政效率是行政程序的一項(xiàng)基本原則，3要求行政機(jī)關(guān)對行政事務(wù)即時(shí)作出決定和處理，拖沓的行政效率在行政程序中是不公正的表現(xiàn)之一。近年來，隨著飲食行業(yè)的不斷發(fā)展，結(jié)合上海市2300萬人口每年消耗近1000萬噸食品中六成以上來自于外埠的現(xiàn)狀，食品數(shù)量和質(zhì)量的源頭控制力相對薄弱，餐飲監(jiān)管執(zhí)法工作面臨著面廣量大、人少任務(wù)艱巨的嚴(yán)峻形勢，理論和客觀現(xiàn)狀都要求我們在監(jiān)管過程中不斷探索如何創(chuàng)新執(zhí)法手段，提高行政效率。但在實(shí)施行政處罰簡易程序中，執(zhí)法人員需要集調(diào)查身份與決定身份于一體，且現(xiàn)場調(diào)查和行政處罰必須當(dāng)場完成，很容易發(fā)生因執(zhí)法人員的個(gè)人因素影響行政處罰行為的合法公正性，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)高于一般行政處罰程序。因而，只有設(shè)定一套科學(xué)完整的程序體系，才能把這項(xiàng)法律賦予的程序運(yùn)用起來，并規(guī)范合理地加以實(shí)施。對此，課題組對構(gòu)建和規(guī)范上海市餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序制度提出如下幾點(diǎn)構(gòu)想。

（一）嚴(yán)格規(guī)范簡易程序的適用范圍

為充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，有必要嚴(yán)格規(guī)范簡易程序的適用范圍，限制執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，避免濫用簡易程序的情況發(fā)生。依據(jù)問卷調(diào)查分析，執(zhí)法人員對于行政處罰簡易程序的可適用情形分歧較大（C3、C4、C5，表2）。包括：減輕處罰后能否適用簡易程序；一般程序已立案的，能否適用；涉及少量違法物品，違法行為情節(jié)輕微，未造成危害后果，且當(dāng)事人可以當(dāng)場自行銷毀予以整改的，能否適用等。由此，簡易程序制度有必要在程序設(shè)定上，進(jìn)一步明確：一是當(dāng)事人對違法事實(shí)、法律適用、執(zhí)法程序有異議的，應(yīng)當(dāng)立即轉(zhuǎn)為一般程序查處，不再適用簡易程序，當(dāng)事人僅對處罰裁量幅度有異議的，則可以適用；二是已經(jīng)適一般程序立案調(diào)查的案件，不再適用簡易程序，并且排除減輕處罰后符合簡易程序條件適用簡易程序的可能。此外，為便于當(dāng)事人及時(shí)糾正其違法行為，對于能當(dāng)場自行銷毀的情形，當(dāng)事人配合的情況下，允許適用簡易程序予以查處。

（二）堅(jiān)持現(xiàn)場全面收集證據(jù)的執(zhí)法意識

構(gòu)建和規(guī)范餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序，有必要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面收集證據(jù)的執(zhí)法意識。證據(jù)制度是行政程序的核心內(nèi)容，在很大程度上可以說，行政程序是圍繞證據(jù)的調(diào)查收集、認(rèn)定而展開。有學(xué)者提出，行政程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)，一般達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿即可。4然而，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰和行政強(qiáng)制措施等行為應(yīng)當(dāng)采用比較嚴(yán)格的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同的情況，選擇適用排除濫用職權(quán)、實(shí)質(zhì)性證據(jù)、優(yōu)勢證據(jù)和排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)等。3雖然簡易程序的過程比較簡單，但同行政處罰一般程序一樣，違法事實(shí)一定要有充分的證據(jù)加以證明，如何在較短的時(shí)間內(nèi)收集到完整充分的證據(jù)證明當(dāng)事人的違法行為是需要執(zhí)法人員特別關(guān)注的。根據(jù)實(shí)證調(diào)研，執(zhí)法人員對這一問題的分歧最大（C6標(biāo)準(zhǔn)差為1.28798，表2）。由此，構(gòu)建和完善行政處罰簡易程序制度，有必要強(qiáng)調(diào)：執(zhí)法人員在實(shí)施當(dāng)場處罰前，應(yīng)采取有效措施固定有關(guān)證據(jù)，確認(rèn)違法事實(shí)。一是對違法現(xiàn)場進(jìn)行全面、客觀、詳細(xì)勘驗(yàn)檢查，并制作現(xiàn)場檢查筆錄，將違法事實(shí)如實(shí)記錄在案；二是對當(dāng)事人和證人進(jìn)行詢問，在詢問時(shí)要突出主題，緊扣違法事實(shí)，制作詢問筆錄；三是對有關(guān)證據(jù)進(jìn)行固定，對餐飲服務(wù)企業(yè)、食品攤販經(jīng)營的違法實(shí)物進(jìn)行登記并拍照攝像，對購進(jìn)發(fā)票、賬冊及銷售記錄進(jìn)行復(fù)印。以上證據(jù)須經(jīng)當(dāng)事人簽字或蓋章確認(rèn)后才能作為有效證據(jù)使用。

（三）強(qiáng)化尊重當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利的保障

餐飲監(jiān)管中運(yùn)用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰，務(wù)必強(qiáng)調(diào)規(guī)定程序和步驟不能省略，必須按照法定要求予以實(shí)施，這是行政程序正當(dāng)性的重要體現(xiàn)。程序保障中需要引起重視的，是當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利的保障，相關(guān)權(quán)利包括：行政處罰告知和陳述申辯等。不能為圖省事而對行政相對人依法享有權(quán)利加以限制或剝奪。如果當(dāng)事人對擬處罰決定存在不同意見，要求進(jìn)行陳述申辯時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行記錄和收集。當(dāng)事人提出異議的，執(zhí)法人員有義務(wù)進(jìn)行重新復(fù)核，不能因?yàn)楫?dāng)事人的陳述、申辯而加重處罰。

（四）有效確保當(dāng)場處罰的即時(shí)性

第一，在送達(dá)方式上，規(guī)則宜排除郵寄送達(dá)、委托送達(dá)等方式，明確簡易程序的送達(dá)方式為直接送達(dá)、留置送達(dá)，目的在于體現(xiàn)當(dāng)場處罰的即時(shí)性。一般情況下應(yīng)由法定代表人簽收并蓋章。為了方便操作，也不排除以確保事后追認(rèn)的可行性，即由同住的成年家屬或當(dāng)事人指定代收人可代為簽收，并事后由當(dāng)事人以委托書方式加以追認(rèn)。對采用留置送達(dá)的，則對見證人的身份條件應(yīng)明確規(guī)定“有關(guān)基層組織或者所在場所的管理人員”，以確保留置送達(dá)的法律效力。第二，為有效確保當(dāng)場處罰的即時(shí)準(zhǔn)確執(zhí)法，有必要制定格式化文書，提高行政效率，體現(xiàn)“當(dāng)場處罰”的當(dāng)場性。針對2009年食品安全法出臺后，上海市食品藥品監(jiān)督管理局適用簡易程序處罰案件數(shù)量顯著遞減的情況（圖3），有必要及時(shí)將食品安全法和上海市新出臺的地方性法規(guī)涉及的符合行政處罰簡易程序條件的相關(guān)案由，進(jìn)行厘清。由此，課題組經(jīng)過判斷和梳理，明確目前餐飲服務(wù)監(jiān)管和食品攤販監(jiān)管中當(dāng)場處罰的適用情形和法律依據(jù)，通過制定格式化的當(dāng)場處罰決定書加以固化。（1）餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序的適用案由包括：生產(chǎn)經(jīng)營許可條件發(fā)生變化未按照規(guī)定處理，且未造成嚴(yán)重后果的；違反食品采購查驗(yàn)、記錄規(guī)定；未按規(guī)定要求貯存、銷售食品或者清理庫存食品的；餐飲服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、場所不符合衛(wèi)生要求的；食品生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備設(shè)施維護(hù)、清潔不符合食品安全要求的；違反食品從業(yè)人員健康管理規(guī)定的；未履行控?zé)煿芾砺氊?zé)的。（2）食品攤販行政處罰簡易程序的適用案由包括：違反禁止生產(chǎn)經(jīng)營食品規(guī)定的；經(jīng)營條件不符合衛(wèi)生要求的；違反票據(jù)保留保存規(guī)定的。第三，鑒于上海市餐飲企業(yè)和劃定的臨時(shí)區(qū)域（點(diǎn)）和固定時(shí)段的食品攤販主相對固定，經(jīng)過專家訪談、問卷調(diào)查等方式論證，課題組慎重考慮，為避免當(dāng)場收繳罰款引起執(zhí)法糾紛和沖突，造成負(fù)面影響，以及考慮到盡可能確保罰繳分離原則的貫徹落實(shí)，上海市餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序制度排除了當(dāng)場收繳罰款的執(zhí)行方式。

（五）提高行政效能，重視處罰與教育相結(jié)合

餐飲監(jiān)管行政處罰是實(shí)施食品安全餐飲環(huán)節(jié)行政管理的有效手段之一，行政處罰的目的是為了制止和預(yù)防違法行為的再發(fā)生。由此，對于一些違法行為情節(jié)輕微，沒有造成危害后果，且當(dāng)事人立即整改的情形，創(chuàng)造了適用簡易程序的可能空間。在快速處理違法行為的同時(shí)，有必要加強(qiáng)對相對人的勸導(dǎo)教育，幫助餐飲行業(yè)行政管理相對人查找問題、分析原因、總結(jié)教訓(xùn)，建立有效的食品安全防范機(jī)制和控制體系，真正體現(xiàn)行政處罰與教育相結(jié)合的法律精神。同時(shí)，注重處罰過程中的說服教育，有利于節(jié)約行政成本，提高行政效能，運(yùn)用好有限的行政資源，有效保障上海市百姓群眾的飲食安全和生命健康利益。

（六）加強(qiáng)培訓(xùn)管理、統(tǒng)一認(rèn)識，提高執(zhí)法

隊(duì)伍素質(zhì)能力建設(shè)。古人云“工欲善其事，必先利其器”，為有效規(guī)范餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序的實(shí)施，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)能力建設(shè)是提高監(jiān)管工作水平的重要核心。只有高水平的食品監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，才能促進(jìn)餐飲業(yè)食品安全的健康發(fā)展，保障百姓飲食安全的合法權(quán)益，維護(hù)國家行政部門的公信力。根據(jù)實(shí)證研究（表2），上海市執(zhí)法人員對于行政處罰簡易程序的可適用情形分歧較大；對于簡易程序中是否要全面收集證據(jù)、是否需要當(dāng)場收繳罰款，看法也不盡相同，這些分歧易造成執(zhí)法不規(guī)范情形的出現(xiàn)。此外，執(zhí)法人員對于當(dāng)事人當(dāng)場糾正后的處理和取得當(dāng)事人的配合等關(guān)鍵因素有欠重視（表3、圖4），這些主觀傾向也不利于當(dāng)場行政處罰的有效實(shí)施。因此，地方食品藥品監(jiān)管部門在構(gòu)建和完善餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序制度的同時(shí)，有必要加大對執(zhí)法人員法律法規(guī)、專業(yè)技能和執(zhí)法行為規(guī)范的系統(tǒng)化培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)教育的常抓不懈，統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍對餐飲監(jiān)管行政處罰簡易程序的規(guī)范化認(rèn)識，全面提高執(zhí)法隊(duì)伍依法行政、合理行政、和諧行政、科學(xué)行政的能力和水平。

單位：上海市食品藥品監(jiān)督管理局法規(guī)處等