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一、宏觀城市政治：城市形成中的權(quán)力變遷

1.城市政治關(guān)系的變遷。

在中國，城市的角色意味著政治權(quán)力所在，從軍鎮(zhèn)到市井，中國的城市遵循著政治化與商業(yè)化共生的進程。從歷史上看，中國的城市并沒有自我生長的經(jīng)歷，農(nóng)業(yè)帝國的政治權(quán)力縱向分布，阻礙了城市的獨立生長，從而形成了城市對于農(nóng)村的總體性依附；在城市內(nèi)部，從早期城市坊市分離的管理中，我們可以鮮明地看到政治權(quán)力對于市場權(quán)力的束縛。只是到了唐代以后，這種格局才逐步破壞，城市的市場力量才突破政治權(quán)力的束縛。從現(xiàn)狀看，中國城市還有明顯的等級結(jié)構(gòu)，當(dāng)代中國城市的政治分類主要由直轄市、副省級市、地級市、縣級市等4個層次組成，在同一行政區(qū)，形成了下級城市依附于上級城市的權(quán)力格局。城市的大規(guī)模興起，造就了空前廣泛的就業(yè)機會，吸引了大批移民和農(nóng)村人口。在美國，向城市流動迅速取代向西部農(nóng)村流動，成為人口流向的主要趨勢。1910年，全美4200萬城市居民中約有1100萬是1880年后由農(nóng)村流入城市的；在1860年至1890年城市所增加的人口中，有54%以上是外來移民；而在中國，現(xiàn)代意義上的市場體制發(fā)軔于上個世紀(jì)90年代。市場要素的流動也伴隨著人口的流動，并沖擊著傳統(tǒng)的嚴(yán)密的戶籍制度。根據(jù)2010年全國第六次人口普查的數(shù)據(jù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有55500125人離開自己的戶籍所在地，其中13565590人離開本?。辉诔鞘兄?，這個數(shù)據(jù)則分別是170464678人和58023884人。同樣，即使沒有出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動，中國城市化進程也在迅速加快，在2011年，中國城市化率已經(jīng)突破50%。大規(guī)模的人口流動瓦解了中國傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)，也顛覆了基于土地與戶籍之上的政治關(guān)系。在以往的政治體系中，城市治理與鄉(xiāng)村治理并不交融，城市以優(yōu)先原則凌駕于鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)之上，這種優(yōu)先既體現(xiàn)在選舉制度上的不平等，也體現(xiàn)在就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)機會上的巨大差異。

2.傳統(tǒng)城市政治權(quán)力的邊界。

我國在上個世紀(jì)50年代，建立了城鄉(xiāng)分離的計劃經(jīng)濟體制，中國的計劃經(jīng)濟體制是在趕超的壓力下確立的，曾對社會主義建設(shè)發(fā)揮了重大作用，但同時造成兩個方面的重大影響：一是導(dǎo)致中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，城市化水平一直徘徊在17%左右，資本對勞動的替代受到限制，農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻；二是市場制度不存在，價格扭曲導(dǎo)致行為扭曲。因此，計劃經(jīng)濟體制排斥了市場，也形成了城市與農(nóng)村的空間分離———城市與鄉(xiāng)村是一個對立統(tǒng)一的社會空間范疇，城市的進化，意味著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的退化，從城市誕生以來，這種對立和統(tǒng)一就一直存在。20世紀(jì)80年代法國率先實現(xiàn)“農(nóng)民的終結(jié)”，顯現(xiàn)出這一范疇的演化結(jié)果。我們認(rèn)為，正是計劃經(jīng)濟背后的國家力量，造就了城市與農(nóng)村的空間分離。市場的崛起消弭了計劃經(jīng)濟背后的政治權(quán)力，城鄉(xiāng)割據(jù)的空間格局也被打破，從而形成巨大的移民浪潮與社會代價。從世界范圍看，自由主義的市場體系有可能帶來城市治理的巨大問題，在第三世界的移民浪潮中“，城市成為象征，從過度擁擠的鄉(xiāng)村地區(qū)吸引了大量的移民流，特別是年輕人，其結(jié)果只是發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村貧困被城市貧困所替代。可以確信，經(jīng)濟發(fā)展在新政府中具有最高的國家優(yōu)先權(quán)，只是它跟不上城市人口增長的步伐?！痹谥袊捎诔鞘袡?quán)力而非市場權(quán)力的傳統(tǒng)優(yōu)勢，城市政府依然有權(quán)力遏制這種城市貧困的出現(xiàn)，但是這種權(quán)力的行使仍然可能突破城市發(fā)展的權(quán)力邊界。正如毛壽龍教授所強調(diào)的那樣，“理論上來講，城市應(yīng)該是自由、平等和開放的，以市場為基礎(chǔ)的城市治理是基于不動產(chǎn)的多中心的治理，而不是對人進行身份制管理的單一中心的治理。市場開放性城市實行以市場為基礎(chǔ)的治理，權(quán)力開放性城市因權(quán)力而開放，但也容易因權(quán)力而封閉。以權(quán)力為基礎(chǔ)的城市治理，面對高房價和擁堵，會從單中心的角度來界定城市問題，并采取越來越多的限制性的政策；這種治理會引起很多策略性行為，并需要新一輪的嚴(yán)格管制。而以市場為基礎(chǔ)的城市治理，面對高房價和擁堵，會從多中心的角度來界定問題，并盡可能減少限制性措施，避免策略行為，盡可能通過居住者的多中心的選擇和自我調(diào)整來解決城市管理中遇到的種種問題?！?/p>

3.現(xiàn)代城市權(quán)力的多維突破。

城市傳統(tǒng)政治的縱橫結(jié)構(gòu)正在遭遇巨大壓力。從縱向上看，我國4個層次的城市等級正在遭遇挑戰(zhàn)。一些城市政治等級開始上升，如副省級的重慶市于1997年升格為直轄市，一些經(jīng)濟較強的地級市如江蘇省蘇州市，上級政府也開始給這些城市的主官以政治升遷的機會，以部分行使副省級市的政治權(quán)力。同樣的邏輯，一些縣級市如青海省格爾木市則升格為副地級市，從而打開了升格為地級市的政治通道，而排除在城市政府以外的浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)同樣打開了通向副縣級市的政治通道。從橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)看，城市的發(fā)展受到周邊諸多要素的影響，其中最重要的就是周圍農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)水平往往決定著城市的規(guī)模：“在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率很低的古代社會，城市的規(guī)模越大，其周圍就越需要廣闊的農(nóng)耕村落，反過來說，周圍農(nóng)村的廣闊程度當(dāng)然也就規(guī)定了城市的規(guī)模?！钡怯捎诔鞘械穆?，農(nóng)村地區(qū)的政府權(quán)力對于城市權(quán)力的抵制日益消退，城市權(quán)力借助于市管縣體制吞噬了農(nóng)村的土地和諸多自然和社會資源，日益突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治中的權(quán)力平衡。但是，無論是縱向政治權(quán)力的突破，還是橫向地方權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，都同時面臨著多元主義的沖擊。在西方的城市治理中，城市的權(quán)力存在著多重權(quán)力的核心“，多元論者認(rèn)為，城市權(quán)力分散在多個團體或個人的集合體中，各個群體都有自己的權(quán)力中心，地方官員也有自己的獨立地位；官員要向選民負責(zé)，所以選民也有權(quán)力，他們以投票來控制政治家?！蓖瑯釉谥袊?，城市權(quán)力也有多元化的過程，這種多元化既體現(xiàn)在政府體系之中，也體現(xiàn)在政府之外的市場和社會之中；值得注意的是，中國的城市政治權(quán)力也在城鄉(xiāng)之間彌漫，由于城鄉(xiāng)合治的特點，雖然城市擁有凌駕于農(nóng)村的政治地位，但是城市官員有可能由農(nóng)村官員升遷而來，因此政治權(quán)力既存在于城市官員之中，也可能存在于農(nóng)村官員之中；同時，一些城市市場和社會力量逐步形成，對城市政府的公共政策也會施以影響。

二、中觀城市政治：城市演變中的結(jié)構(gòu)調(diào)整

從11世紀(jì)起，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、人口的增加和商業(yè)活動的擴張，在意大利海濱地區(qū)及中北部興起了許多繁榮的工商業(yè)城市，如比薩、熱那亞、威尼斯、米蘭、帕維亞、帕多瓦、佛羅倫薩、錫耶納等，許多城市還變成了自治的政治共同體，因此，城市過程其實就是公民自我管理城市的過程。但是與西方城市自治的歷史不同，中國的城市政治伴隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步實現(xiàn)了城市與公民的結(jié)合。當(dāng)代中國城市大規(guī)模的出現(xiàn)來自近30年來的改革開放，在這一快速城市化的過程中，也呈現(xiàn)了政治結(jié)構(gòu)的重組。如果把中國的城市發(fā)育推向建國初期，那么這一過程主要體現(xiàn)在以下幾個階段：

第一階段：地區(qū)行署與城鄉(xiāng)分治。

“行署，是行政督察專員公署的簡稱，它是省的派出機構(gòu)，在某地區(qū)內(nèi)代行政府職能，管轄區(qū)內(nèi)若干個縣（市）?！?982年通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：省、自治區(qū)人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干行政公署，作為它的派出機關(guān)。而2004年頒布的第四次法律修正案規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機關(guān)，但不再出現(xiàn)“行政公署”字樣，說明這一機關(guān)的過渡性特征。隨著省政府的權(quán)力下放，行署的權(quán)力在擴大，自1992年起，行署已有對縣市一級的行政長官（包括縣、市委書記）的直接任免權(quán)；而且行署還能支配地區(qū)財政。因為擁有了人權(quán)和財權(quán)，行署越發(fā)趨向一級實體政府。作為省級政府的派出機關(guān)，行署對于城市（縣級）的管理并不存在法律上的合法性困境。但可以看出的是，這種管理本身并沒有把城市與農(nóng)村的管理加以制度上的區(qū)別。例如1997年，山東省菏澤地區(qū)就轄9個縣市，253個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，全區(qū)總面積12l53平方公里，人口825萬。2010年，新疆喀什地區(qū)下轄1個市和11個縣，即喀什市、疏附縣、疏勒縣、英吉沙縣、岳普湖縣、伽師縣、莎車縣、澤普縣、葉城縣、麥蓋提縣、巴楚縣、塔什庫爾干塔吉克自治縣。喀什市是喀什地區(qū)行署所在地，是喀什地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心，也是新疆唯一的中國歷史文化名城。全地區(qū)有27個鎮(zhèn)、4個街道辦事處、140個鄉(xiāng)、155個社區(qū)、2296個村民委員會。應(yīng)該指出的是，作為地方政府的不同種類，甚至由于城市發(fā)展的初步性，這一時期的城市往往與第二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)系在一起，從而實現(xiàn)工商業(yè)對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持與補充。由于縣級市的政府結(jié)構(gòu)與普通縣級政府相比并無本質(zhì)差異，因此，這一時期的城市治理仍然屬于僅僅體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工的城鄉(xiāng)合治型。從政治權(quán)力看，地區(qū)并不設(shè)立人民代表大會，但設(shè)立人大工作委員會，是省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會的派出機構(gòu)，受其領(lǐng)導(dǎo)，向其負責(zé)并報告工作，并負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)人大代表的聯(lián)絡(luò)工作。同時，地區(qū)設(shè)有政協(xié)機構(gòu)?？h級市的人大工作接受地區(qū)人大工作委員會的指導(dǎo)，并依法行使政治權(quán)力。

第二階段，市管縣體制中的城鄉(xiāng)合治。

為了解決城鄉(xiāng)分治，以中心城市帶動區(qū)域發(fā)展，1982年，中共中央（1982）51號文件中向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的指示，當(dāng)年首先在江蘇試點，1983年開始在全國試行，這就是近30年來全國普遍實施的“市管理縣體制”，而地區(qū)行署改設(shè)為市政府則成為這一體制轉(zhuǎn)換中的重要內(nèi)容。地區(qū)行署管理縣與城市政府管理縣有著較大差異，前者以省級政府的名義進行管理，在這種管理中，行署作為省級政府的派出機構(gòu)，對所轄縣市進行管理。而后者僅僅以自身的名義，對后者進行管理，并代管縣級市。如1994年7月1日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷河南省南陽地區(qū)和縣級南陽市、南陽縣，設(shè)立地級南陽市和縣級臥龍區(qū)、宛城區(qū)。南陽市轄原南陽地區(qū)的桐柏縣、方城縣、淅川縣、鎮(zhèn)平縣、唐河縣、南召縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣、新野縣、社旗縣、西峽縣和新設(shè)的宛城區(qū)、臥龍區(qū)；原南陽地區(qū)的鄧州市由省直轄，一個月后，河南省政府又通知鄧州市由南陽市代管，事實上形成了市管理市的局面?！啊泄芸h’的實質(zhì)是，一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，另一方面又將派出機關(guān)地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭　⒖h之間的一級政權(quán)?！贝送猓c行署管理縣不同，城鄉(xiāng)合治中的市管理縣（市）體制強化了政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的連貫性，地方人大逐級選舉產(chǎn)生上級人大，并產(chǎn)生不同層級的政府，貫徹了人民主權(quán)的基本原則，也保證了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。但是“地級市的最大問題是地級政區(qū)的存在是否合理。地級市的大量設(shè)立，把虛的省級政府派出之“地區(qū)”坐實為一級政區(qū)，不僅與《憲法》精神不符，而且政區(qū)在省與縣之間增加了一級，與行政區(qū)劃精簡、高效原則背道而馳?！蓖瑯?，市管理縣體制也限制所轄縣市的政治和經(jīng)濟自主性，一些縣域的經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃入地級市區(qū)域，從而形成了新的權(quán)力沖突。

第三階段，省直管縣與城鄉(xiāng)分治。

市管縣體制暴露的問題既體現(xiàn)為合法性危機，也體現(xiàn)為創(chuàng)新性不足。在城市管理農(nóng)村的過程中，由于仍然延續(xù)了城鄉(xiāng)合治的基本思路，中心城市輻射效果受到普遍質(zhì)疑。而在一些城市發(fā)展比較落后的區(qū)域，中心城市尚未形成，因此，也無法取得市帶動縣發(fā)展的政策初衷。在市管縣體制運行不久，無論東部還是西部，越來越多的縣要求恢復(fù)省管理縣體制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)分治。2008年，中共十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。文件中提出，推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。2009年，財政部財預(yù)〔2009〕78號文件《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》中指出，改革的總體目標(biāo)是，2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。但是至今，這一進度未能成為現(xiàn)實。即便進程緩慢，一些省份仍紛紛出臺相應(yīng)的規(guī)定，如山東省在2009年確定了20個縣（市）進行試點，明確在財政收入劃分上，按照收入屬地劃分原則，現(xiàn)行體制規(guī)定的中央和省級收入分享范圍和比例不變，但設(shè)區(qū)市不再參與分享直管縣（市）的稅收收入和各項非稅收入，包括設(shè)區(qū)市在直管縣（市）境內(nèi)保留企業(yè)的收入。不僅是財政體制的調(diào)整，在各省進行的試點中，城市政府也不再對縣（市）政府的人事等其他方面的工作進行直接管理，縣（市）政府直接向省級政府匯報工作，并逐步實現(xiàn)與地級市的權(quán)力脫鉤。城鄉(xiāng)分治的權(quán)力安排與地區(qū)行署管理縣市有所不同，在城市化的進程中，一些縣已經(jīng)改市，一些縣轄區(qū)域甚至一些縣市全部區(qū)域已經(jīng)并入地級市的區(qū)域，因此，省直接管理縣（市）總體上既減少了縣級政區(qū)的規(guī)模，也擺脫了城市政府的管理負擔(dān)，因此有助于中心城市的功能逐步恢復(fù)；但是也不排除另外一種可能，一些地級市由于擔(dān)心財政權(quán)力的上收，加大了對于縣市政府的財政控制。如福建省福州市自2012年1月1日起，就開始直接管理福清、長樂、閩侯、連江等四縣（市）財政體制?！半S著城市的出現(xiàn)就需要有行政機關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，就是需要有公共的政治機構(gòu)，也就是說需要政治?！背鞘胁辉賰H僅作為類似建筑群的集合，更是人群的聚合。中國正在進行的城市權(quán)力關(guān)系調(diào)整、城鄉(xiāng)分治的憲法回歸使城市政府重新面臨城市發(fā)展與政治發(fā)展的雙重責(zé)任，而城市發(fā)展與政治發(fā)展的雙重結(jié)合正在城市具體的治理過程中得以體現(xiàn)。

三、微觀城市政治：空間優(yōu)化中的權(quán)力平衡

“城市是一種地域現(xiàn)象，又是一種社會組織。城市的功能需要人類的社會活動去實現(xiàn)，因而城市功能空間與社會空間存在著對應(yīng)關(guān)系。這種關(guān)系主要是由城市人口分布或居住分布得以體現(xiàn)。城市內(nèi)部社會異質(zhì)性和社會空間分化是城市研究的基本內(nèi)容?！痹诔鞘械目臻g優(yōu)化中，維持政治權(quán)力的平衡成為城市政治學(xué)的基本任務(wù)。

1.城市治理中的縱向權(quán)力沖突。

從我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，中國的政治體系遵循著嚴(yán)密的金字塔體系“，宏觀縱向分工主要解決的問題是國家的行政區(qū)劃（行政等級隸屬關(guān)系和地域范圍的界定準(zhǔn)則）的確定，它規(guī)定的是不同層級的政府組織所控制或管理的權(quán)限及其發(fā)揮作用的地域界限，目的是通過層次分工來實現(xiàn)政府組織管理的有效性問題?！币虼嗽谥袊某鞘兄卫碇?，不同城市的差別主要體現(xiàn)在政治地位的差異上：既有省級的城市，也有副省級市、地級市和縣級市。這些城市政府居于不同的政治位階之中，并根據(jù)中央或上級政府的權(quán)力分配結(jié)果行使不同的治理權(quán)限。縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的強化意味著政治約束的集權(quán)化趨勢，在城市未來的發(fā)展中，縱向城市政治放權(quán)可能成為常態(tài)，體現(xiàn)為中央政府向直轄市政府的放權(quán)；體現(xiàn)為省級政府向省轄市、直轄市向市轄區(qū)政府的放權(quán)；體現(xiàn)為省轄市政府向市轄區(qū)、縣級市政府的放權(quán)；體現(xiàn)為縣級市、市轄區(qū)政府向街道和社區(qū)的放權(quán)。同時，不同政治位階中的城市的差異性有可能逐步弱化，經(jīng)濟強市的概念有可能成為城市發(fā)展的重要目標(biāo)，而這一目標(biāo)又極大挑戰(zhàn)了秩序優(yōu)先的全國性治理原則，從而形成了城市治理方式中的內(nèi)在張力。

2.社會崛起中的橫向權(quán)力沖突。

除了政治權(quán)力的縱向沖突，也同時存在著橫向的權(quán)力沖突，即國家與社會的權(quán)力沖突?！肮畔ＥD行業(yè)協(xié)會的缺失證明了普通民眾的強大而不是他們的軟弱，反映了他們相對較高的勞動地位而不是他們低下的社會地位……雅典的勞動公民不需要中世紀(jì)行業(yè)協(xié)會所提供的那種法律保護，因為他們有城邦和公民身份的保護?！迸c雅典不同，今天的中國城市治理已經(jīng)完全不同，自上個世紀(jì)90年代以來，中國市場經(jīng)濟體制開始建立，城市治理中的社會崛起已經(jīng)成為政府單邊治理需要加以合作的力量。截至2012年底，全國共有各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)20.0萬個，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)覆蓋率29.5%。其中：社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心809個；社區(qū)服務(wù)中心15497個，比上年增加1106個；社區(qū)服務(wù)站87931個，比上年增加31775個；其他社區(qū)專項服務(wù)設(shè)施9.6萬個，比上年增加0.6萬個。城市社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率72.5%。城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點39.7萬個。社區(qū)志愿服務(wù)組織9.3萬個。因此在城市的公共生活中，由于人們的散居化，無論公共教育還是公共醫(yī)療等，公共需求多在社區(qū)得以實現(xiàn)，從而首先形成了城市權(quán)力與社區(qū)權(quán)力的沖擊。除了社會力量，市場力量在城市治理中也起著十分重要的作用。在城市治理中，諸如物業(yè)、私立學(xué)校和醫(yī)院等市場力量逐步進駐，形成了物品供給中的競爭機制，豐富了城市社區(qū)的服務(wù)，也分解了政府的責(zé)任，與社會力量一起，形成了橫向的權(quán)力沖突。橫向的權(quán)力沖突削弱了城市政府在城市治理中的核心權(quán)力地位，也催生了政府與社會合作即城市體制理論的形成。在這一理論看來，在城市體制模式下，政府不可能擁有絕對權(quán)力來獨立制定和執(zhí)行政策；同樣，私部門也不能獨立制定政策來促進城市發(fā)展。城市決策是復(fù)雜的關(guān)系與互動網(wǎng)絡(luò)。在今天的中國，由于官僚制的缺陷與社會力量興起的初步性，城市體制理論比多元主義及精英主義更加具有解釋力。

3.城市空間優(yōu)化中的權(quán)利保護。

15世紀(jì)建筑理論家阿爾貝蒂在其《建筑十論》中對政治權(quán)力與權(quán)力空間的關(guān)系作了分析和闡述。他依據(jù)政權(quán)性質(zhì)將城市區(qū)分為共和國的城市、君主的城市和暴君的城市，不同類型的城市擁有不同的權(quán)力空間。在阿爾貝蒂看來，共和國權(quán)力空間的最大特色是其開放性和公共性，營造權(quán)力空間首先考慮的是公民的需要和利益。隨著中國城市化的進程加快與越來越多城市的涌現(xiàn)，中國的城市面臨身份的轉(zhuǎn)換，城市不僅僅作為地方政府而存在，也同時作為社區(qū)共同體而存在。兩者的差別就在于，前者作為國家權(quán)力而存在，后者則作為社會權(quán)力而存在，洛克所提及的國家與社會兩個最高權(quán)力都可以在城市之中得以充分地結(jié)合。從權(quán)力的多元屬性看，城市治理應(yīng)該有一個多元權(quán)力的介入過程。國家權(quán)力、市場權(quán)力與社會權(quán)力的涌入既可能提升城市公共生活的品質(zhì)，也可能削弱城市作為人類生活共同體的指向作用，因此3種權(quán)力需要一個有效整合的過程。我們認(rèn)為，城市首先是自由民的匯聚之地，因此城市必須遵循其一以貫之的自由精神，在這樣的精神之下，城市必須重新反思自身的政治使命。在今天，由于公民的需要和利益的多元化趨勢，權(quán)力的空間分布高度碎片化了，那些傳統(tǒng)權(quán)力的象征性標(biāo)志被賦予了新的內(nèi)容，并在城市空間中呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)形態(tài)：“城市空間結(jié)構(gòu)是各種人類活動與功能組織在城市地域上的空間投影，包括土地利用結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)、人口空間分布、就業(yè)空間結(jié)構(gòu)、交通流動結(jié)構(gòu)、社會空間結(jié)構(gòu)、生活活動空間結(jié)構(gòu)等?！背鞘械陌l(fā)展就是諸多城市空間持續(xù)優(yōu)化的過程。但是在中國的城市空間優(yōu)化過程中，一些來自社會底層的個體被拋棄到城市生活之外，其中尤其以對農(nóng)民工的限制為甚，而“把數(shù)以億萬計、已遷入城市的農(nóng)村人口的戶籍仍留在農(nóng)村，使他們在完成地域轉(zhuǎn)移的同時不能相應(yīng)實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，就是改革開放以來城市化滯后發(fā)展的重要標(biāo)志”，而這樣的滯后性同時損害了城市的政治使命。城市空間優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)在于城市居民的權(quán)利保護“，權(quán)利是作為一種自由個人主義的表述而發(fā)展起來的……自由主義者將權(quán)利認(rèn)定為嚴(yán)格的個人權(quán)利，但其他人卻提出團體權(quán)利觀念，如社會主義者支持的工會權(quán)利和民族主義者強調(diào)的民族自決權(quán)都屬此類。”在人本主義政治學(xué)崛起以來，個體權(quán)利已經(jīng)無法忽視，團體權(quán)利如果不是基于個體權(quán)利，那么這種團體權(quán)利保護的效果也值得懷疑。在當(dāng)代中國，或蔓延、或新興，城市的形成仍然是一個漫長的過程，權(quán)利保護應(yīng)該廣泛適用于城市居民，在戶籍制度尚未放開的前提下，城市的空間結(jié)構(gòu)仍然是僵化的；碎片化的空間不僅分割了城市，也形成了公共生活的隔絕。因此，基于自由主義的假設(shè)，有一種能夠凌駕于空間隔絕之上的權(quán)利保護最終可以消弭公共生活的隔膜，并實現(xiàn)城市的社會融合。

四、結(jié)論

在古典政治學(xué)家看來，城市的形成不僅僅是人類創(chuàng)造的結(jié)果，更是人類生活的外部條件，“城邦的長成出于人類‘生活’的發(fā)展，而其實際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活’。早期各級社會團體都是自然地生長起來的，一切城邦既然都是這一生長過程的完成，也該是自然的產(chǎn)物。這又是社會團體發(fā)展的終點”。在當(dāng)代中國，城市的發(fā)展與政治發(fā)展是一個問題的兩個方面，人類的生活不可避免地與城市聯(lián)系起來，而政治作為人類最優(yōu)公共生活的保障者也無可避免地成為當(dāng)代中國社會科學(xué)研究的重要命題，正如盧梭所強調(diào)的那樣，房屋只構(gòu)成鎮(zhèn)，市民才構(gòu)成城。因此從整體主義出發(fā)的權(quán)力分配越來越無法適應(yīng)城市自由與個體發(fā)展的需要，從空間優(yōu)化的角度出發(fā)來討論個體權(quán)利的保護、從社會發(fā)展的立場來審視城市的政治使命既實現(xiàn)了研究視角的根本性轉(zhuǎn)換，也為中國城市政治研究呈現(xiàn)了不同的視角。

作者：姚尚建單位：華東政法大學(xué)政府理論研究所