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我國在2000年實(shí)行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的任務(wù)根本沒有完成，即便在今天，離實(shí)行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標(biāo)仍然相距甚遠(yuǎn)。社會保險統(tǒng)籌層次過低，管理分散，限制了勞動力的流動和共濟(jì)功能。因此，提高社會保險統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)社會保險基金省級統(tǒng)籌，仍是我國當(dāng)前和今后一段時期社會保險制度改革的一項重要任務(wù)。

我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)展緩慢的原因何在？

首先，改革路徑與財政體制之間存在矛盾，沒有理順企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革與財政部門的關(guān)系。換句話說，在現(xiàn)行的分稅制財政體制下，逐步提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次使各級政府的財政關(guān)系變得復(fù)雜化了。黨中央和國務(wù)院旨在推進(jìn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，而改革實(shí)行逐級變遷的方式，各級政府在社會保險事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的人事、薪酬和資產(chǎn)方面的關(guān)系難以理順。

社會保險機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和工作人員的薪酬說到底也是財政問題，基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次由縣級提高為地級，縣級基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和工作人員的薪酬也要由縣財政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻貐^(qū)級財政負(fù)責(zé)。如果地級統(tǒng)籌層次是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的最終層次，改革盡管比較復(fù)雜，那么地區(qū)財政部門也會積極支持改革，因?yàn)榭h基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)遲早要由地區(qū)財政負(fù)責(zé)，不如趁早完成改革任務(wù)?？蓡栴}在于地級不是基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的歸宿，不是其最終層次，連省級也不是其最終層次。負(fù)責(zé)縣基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和工作人員薪酬的財政部門，要經(jīng)過三次變換，才達(dá)到由中央財政負(fù)責(zé)。每一次財政關(guān)系變換都涉及稅務(wù)、人事等部門的制度改革。

因此，逐級提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次和一步到省級相比，改革的過程更加復(fù)雜，純粹增加了一個環(huán)節(jié)，不僅浪費(fèi)人力、物力和時間，還會增加改革的阻力。任何一次改革都是利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，在改革中利益可能要受到損害或權(quán)力可能遭到削弱的群體往往會阻止改革。增加改革的環(huán)節(jié)無疑等于增加改革的阻力，導(dǎo)致一些部門對于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革采取能拖則拖的態(tài)度，甚至在不能拖的情況下相互扯皮，延誤改革的進(jìn)程。

更何況各縣市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支情況各不一樣，也即各地縣市政府對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政兜底的責(zé)任也不一樣。如果某地區(qū)所轄的各縣市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支赤字較多，需要給予較多的財政補(bǔ)助，一旦提高統(tǒng)籌層次，其兜底的責(zé)任就可能轉(zhuǎn)嫁到地區(qū)級政府。地區(qū)級政府是否愿意承擔(dān)其財政補(bǔ)助責(zé)任？巧婦難為無米之炊，若地區(qū)級政府沒有足夠的財力，對提高統(tǒng)籌層次的改革就會采取消極的態(tài)度。退一步講，這兜底的責(zé)任本來是由其所轄的縣市負(fù)責(zé)，即使地區(qū)級政府有足夠的財力承擔(dān)其兜底責(zé)任，也未必愿意承擔(dān)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險兜底的責(zé)任，也即未必對提高統(tǒng)籌層次的改革感興趣。在提高統(tǒng)籌層次的過程中，如何界定縣市政府對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險兜底的責(zé)任范圍，是一個值得探討的現(xiàn)實(shí)問題。

可見，改革的路徑選擇也是非常重要的，合理的改革路徑能減少阻力和不必要的環(huán)節(jié)，能加速改革的進(jìn)程。從另一角度看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革涉及多個部門，不是勞動和社會保障部一個部門單獨(dú)可以推進(jìn)的。

其次，統(tǒng)籌賬戶基金采取平均主義的分配方式，嚴(yán)重挫傷了富裕地區(qū)參與提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的積極性。1997年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》統(tǒng)一了養(yǎng)老保險待遇的支付辦法。社保新人達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡，并且繳費(fèi)年限累計為15年的，可按月發(fā)給基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶月養(yǎng)老金組成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)和直轄市或者地市上年度職工月平均工資的20%。個人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以120。如果個人繳費(fèi)年限累計不滿15年，退休后不能享受基本養(yǎng)老金待遇，則其個人賬戶儲存額一次性支付給個人。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人繳費(fèi)多少無關(guān)，只要繳費(fèi)累計滿15年，同一統(tǒng)籌地區(qū)的社保新人享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全一樣。統(tǒng)籌賬戶基金的分配方式實(shí)際上是平均主義的做法。社保中人轉(zhuǎn)制以前的連續(xù)工齡視為繳費(fèi)年限，并與實(shí)際繳費(fèi)年限合并計算。統(tǒng)籌賬戶資金按繳費(fèi)15年這一條件作為分配的惟一依據(jù)，不能體現(xiàn)個人或地區(qū)人均對統(tǒng)籌賬戶貢獻(xiàn)的大小。而基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)是按職工月繳費(fèi)工資作為基數(shù)的，各地區(qū)的人均月工資是不同，即各地區(qū)人均月劃入統(tǒng)籌賬戶的資金是不同的，提高統(tǒng)籌層次，對工資水平高的地區(qū)而言，這是不公平的。因此，富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)對提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次存在消極情緒，也是完全可以理解的。

2005年12月頒布了《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法作了如下調(diào)整：15年基礎(chǔ)上多繳多發(fā)，按照新的基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法。參保人員在繳費(fèi)15年的基礎(chǔ)上，每多繳一年，在原計發(fā)辦法的基礎(chǔ)上增發(fā)一個百分點(diǎn)，上不封頂。新辦法把繳費(fèi)年限和基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛起鉤來，但仍沒有與個人繳費(fèi)金額掛鉤。提高統(tǒng)籌層次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計發(fā)新辦法對工資水平高的富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)仍然是不公平的?？梢詳喽ǎ翰桓母锘A(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，不打破統(tǒng)籌賬戶資金分配的平均主義做法，提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的改革難以獲得富?；虬l(fā)達(dá)地區(qū)的積極配合。

再次，各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老金的替代率和基本養(yǎng)老基金節(jié)余情況各不相同，基本養(yǎng)老保險基金節(jié)余多的地區(qū)也缺乏參與提高基本養(yǎng)老統(tǒng)籌層次的積極性。贍養(yǎng)率是指離退休人員占在職工作人員的比例，各統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)職工的贍養(yǎng)率各不相同。比如，據(jù)1998年統(tǒng)計，全國的贍養(yǎng)率為0.322，其中北京為0.434，天津?yàn)?.394，上海為0.543，重慶為0.371。替代率是指離退休人員人均養(yǎng)老金占在職職工平均工資的比例，各統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的替代率也各不相同。1997年年末，全國養(yǎng)老金平均替代率為86%，其中山東、遼寧的養(yǎng)老金替代率超過100%。

基本養(yǎng)老保險基金提取比例在全國大部分地區(qū)是統(tǒng)一的，因此，各統(tǒng)籌地區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金的收支情況也不一樣，有些統(tǒng)籌地區(qū)贍養(yǎng)率低，選擇的替代率也比較低，基金節(jié)余比較多。一旦要提高統(tǒng)籌層次，基金節(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)不得不把節(jié)余的資金移交到上級管理機(jī)構(gòu)，這是基本養(yǎng)老保險基金節(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)所不愿意做的事情。因此，在提高統(tǒng)籌層次之前，各統(tǒng)籌地區(qū)會從本地區(qū)的利益出發(fā)，競相提高養(yǎng)老金的替代率，導(dǎo)致全國基本養(yǎng)老金的基金節(jié)余數(shù)量大大減少，不少地區(qū)出現(xiàn)完全擠占個人賬戶的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)收支赤字。

提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，旨在通過集中管理養(yǎng)老保險基金確保將來基金的收支平衡，從某種意義上講，這種改革目前卻加大了全國基本養(yǎng)老保險基金的收支缺口。況且養(yǎng)老金的替代率過高，將來要降下來是很困難的事情，各統(tǒng)籌地區(qū)競相提高養(yǎng)老金的替代率為將來養(yǎng)老保險制度的改革埋下隱患。再說，各統(tǒng)籌地區(qū)競相提高養(yǎng)老金的替代率，加大了各統(tǒng)籌地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金的收支缺口，使各級政府對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政兜底的責(zé)任增大了，等于改革的包袱變得更重了，人為地增加了提高社會保險統(tǒng)籌層次的阻力。如何引導(dǎo)基金節(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)從國家的養(yǎng)老保險事業(yè)的大局出發(fā)，積極配合黨中央和國務(wù)院推進(jìn)提高統(tǒng)籌層次的改革，這是一個值得深入研究的現(xiàn)實(shí)問題。

最后，大多數(shù)縣市（包括貧困地區(qū)）社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也未必對提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次感興趣。寧為雞首，不為牛后。大多數(shù)縣市社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是統(tǒng)籌地區(qū)的負(fù)責(zé)人，能獨(dú)當(dāng)一面。一旦提高統(tǒng)籌層次，這些負(fù)責(zé)人就要機(jī)械地執(zhí)行上級的文件精神，沒有調(diào)配基本養(yǎng)老保險基金的權(quán)力。權(quán)力和利益是密切相關(guān)的，筆者推斷大多數(shù)縣市社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對提高社會保險統(tǒng)籌層次的改革也未必感興趣。更何況這些負(fù)責(zé)人的人事關(guān)系還是由當(dāng)?shù)卣芾?，他們的薪酬福利還是由當(dāng)?shù)卣峁?/p>

消除或減少改革阻力、提高統(tǒng)籌層次的具體策略

第一，減少改革環(huán)節(jié)，加速改革的進(jìn)程。已經(jīng)由縣級統(tǒng)籌提高到了地級統(tǒng)籌的地區(qū)，繼續(xù)完成由地級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌的改革任務(wù)；仍為縣級統(tǒng)籌的地區(qū)，繞過地級統(tǒng)籌這一環(huán)節(jié)，直接過渡到省級統(tǒng)籌。因?yàn)楦鹘y(tǒng)籌地區(qū)雖在縣市范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，但作為一個統(tǒng)籌地區(qū)，其城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險基金仍是獨(dú)立核算的，只要對縣級統(tǒng)籌地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金的收支情況稽核審查清楚，統(tǒng)籌層次完全可以由縣級直接提高到省級。陜西省也正是這樣做的。

第二，由縣級統(tǒng)籌直接過渡到省級統(tǒng)籌，要在全省范圍內(nèi)實(shí)行基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理，財政部門工作必須先行，必須劃清省級財政與縣市財政在改革過程中的責(zé)任界限。由縣級統(tǒng)籌直接躍遷為省級統(tǒng)籌，首先要把各縣市基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的薪酬福利納入省財政體系。社會保險基金要由目前的縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，實(shí)現(xiàn)社會保障基金的“四個統(tǒng)一”，即“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用資金”。

要達(dá)到這個目標(biāo)，必須對社會保險基金實(shí)行垂直化經(jīng)營管理。將目前隸屬于各級地方政府的社會保險機(jī)構(gòu)分離出來，組成自上而下統(tǒng)一管理的社會保險管理機(jī)構(gòu)，擺脫地方政府的干擾，保證政令的暢通。一旦各縣市基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的薪酬福利由省財政提供，就等于各縣市基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人事管理權(quán)實(shí)現(xiàn)了由橫向管理到縱向管理的重大轉(zhuǎn)變，這是非常關(guān)鍵的一步。本來這些機(jī)構(gòu)人員的薪酬福利是由縣市提供，改革后由省財政提供，如何協(xié)調(diào)省財政與縣市財政的關(guān)系？這是同一個省內(nèi)財政部門之間的關(guān)系，是縱向協(xié)調(diào)關(guān)系的問題。

除此之外，還涉及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資產(chǎn)所有權(quán)的變化問題和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金財政兜底責(zé)任的問題，這些都是需要省級財政部門協(xié)調(diào)解決的問題。提高統(tǒng)籌層次，與其說是社會保險體制的改革，倒不如說是各級政府財政關(guān)系的改革，這種改革不是勞動和社會保障廳一個部門可以獨(dú)立完成的，必須得到省委省政府領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。沒有市縣政府的大力支持，沒有財政、人事和稅務(wù)等部門的大力配合，改革無法取得進(jìn)展。在推行省級統(tǒng)籌的過程中，要注意調(diào)動市縣的積極性，建立有效的省市縣三級責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，做到責(zé)任明確，各盡其職。筆者建議國務(wù)院成立專門的社會保險制度改革委員會，以協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系。否則，改革進(jìn)展依然緩慢，不知要拖到哪一年才能完成任務(wù)。

第三，改革統(tǒng)籌賬戶的基金分配辦法，調(diào)動富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)參與改革的積極性。無論縣級統(tǒng)籌還是省級統(tǒng)籌，個人賬戶的資金還是屬于個人的資產(chǎn)，不影響人們參與改革的積極性。只是統(tǒng)籌賬戶基金的分配方式與人們對改革的態(tài)度有密切的關(guān)系。假設(shè)甲、乙兩縣為兩個基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌地區(qū)，甲縣參保員工平均月繳費(fèi)工資2000元，乙縣參保員工平均月繳費(fèi)工資1000元，劃入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的比例為繳費(fèi)工資的20%，則甲縣參保員工人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為4800元（2000×20%×12＝4800元），乙縣參保員工人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為2400元（1000×20%×12＝2400元）。又假設(shè)：甲縣和乙縣繳費(fèi)員工人均工資連續(xù)15年不變，甲縣參保員工人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為72000元（2000×20%×12×15＝72000元），乙縣參保員工人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為36000元（1000×20%×12×15＝36000元）。而社保新人只要繳費(fèi)滿15年，都可以享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，甲乙兩縣的參保員工繳費(fèi)滿15年后都不繼續(xù)繳費(fèi)。提高統(tǒng)籌層次后，甲乙兩縣人均對統(tǒng)籌賬戶的貢獻(xiàn)相差36000元，可人均享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金卻完全相同，這對工資水平高的甲縣是不公平的。只有建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費(fèi)金額掛鉤的機(jī)制，改革才能贏得富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)的積極參與。不過，目前已經(jīng)離退休的城鎮(zhèn)企業(yè)職工幾乎沒有繳費(fèi)記錄，即使有繳費(fèi)記錄，繳費(fèi)年限也很短。

正是因?yàn)槟壳袄U費(fèi)記錄還不能上升為統(tǒng)籌賬戶基金分配的主要依據(jù)，2005年12月以前縣市基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的基金采取平均分配的方式，2005年12月頒布新文件改革了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，但只是與繳費(fèi)年限掛鉤，總體上仍是平均主義的做法。目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金在同一個縣級統(tǒng)籌范圍內(nèi)采取平均主義的做法，還可以行得通。但在全省范圍內(nèi)，甚至在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，不同縣市的工資水平相差懸殊，若繼續(xù)執(zhí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均主義的分配方式，難免要遭到工資水平高的地區(qū)的阻礙。工資水平高的地區(qū)不配合，就會大大延誤提高統(tǒng)籌層次的進(jìn)程。因此，現(xiàn)階段正在建立各地區(qū)離退休人員養(yǎng)老金水平與其所在地區(qū)上年度平均繳費(fèi)工資掛鉤的制度。這種制度沒有考慮退休人員退休前的工作流動性，一旦實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌，這種制度也有一定的局限性，會促使很多即將退休的人員到工資水平高的地區(qū)工作，然后辦理退休手續(xù)。將來則可建立退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人繳費(fèi)金額掛鉤的制度，個人賬戶的繳費(fèi)記錄可以作為推算對統(tǒng)籌賬戶貢獻(xiàn)的依據(jù)。

第四，在統(tǒng)一繳費(fèi)比例和統(tǒng)一計發(fā)辦法的前提下，在統(tǒng)籌層次變遷之前，如果在不擠占個人賬戶資金的情況下，某地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金仍然有較多的節(jié)余資金，一旦提高社會保險統(tǒng)籌層次，就要對當(dāng)?shù)攸h委及政府給予一定的獎勵，也要對基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)給予一定的獎勵。