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摘要：文中通過(guò)分析“形式審查”“實(shí)質(zhì)審查”“審慎審查”三種審查義務(wù)的基本內(nèi)涵和適用現(xiàn)狀，并結(jié)合現(xiàn)行海事法規(guī)體系的相關(guān)規(guī)定，論證海事行政機(jī)關(guān)在審查行政許可申請(qǐng)時(shí)，除法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查外，應(yīng)履行形式審查義務(wù)，并對(duì)履行上述審查義務(wù)的注意事項(xiàng)進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：海事；行政許可；審查義務(wù)

目前，行政機(jī)關(guān)對(duì)許可申請(qǐng)的審查義務(wù)主要有“形式審查”“實(shí)質(zhì)審查”“審慎審查”三種類型。由于現(xiàn)行海事法規(guī)體系，尚未對(duì)海事行政機(jī)關(guān)在審查行政許可申請(qǐng)時(shí)應(yīng)負(fù)何種類型審查義務(wù)做出明確規(guī)定，加之規(guī)范海事行政許可的規(guī)范性文件存在文出多頭、內(nèi)容不一，文件更新滯后等弊病，其嚴(yán)重影響到相關(guān)海事工作的開(kāi)展和法律風(fēng)險(xiǎn)的防控。制度缺陷，不僅使相對(duì)人在提交許可申請(qǐng)材料時(shí)感覺(jué)無(wú)所是從，還使海事行政機(jī)關(guān)在審查許可申請(qǐng)時(shí)陷入審查標(biāo)準(zhǔn)不清、依據(jù)不明的尷尬境地。如何有效破解上述難題，進(jìn)一步規(guī)范海事行政許可工作，明晰許可申請(qǐng)審查的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，成為海事行政機(jī)關(guān)當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題之一。

一、審查義務(wù)類型

（一）“審慎審查”的概念及立法現(xiàn)狀

審慎審查，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)形式審查和實(shí)質(zhì)審查的方式，對(duì)相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的核查，以發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)材料存在的形式瑕疵或?qū)嵸|(zhì)問(wèn)題。其審查依據(jù)為主、客觀相結(jié)合的雙重標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定條件在對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查的基礎(chǔ)上，依據(jù)自身專業(yè)判斷，依法開(kāi)展實(shí)質(zhì)審查。根據(jù)法學(xué)主流學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)，我國(guó)“審慎審查”義務(wù)的最早成文規(guī)定，源于《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（2009年11月9日最高人民法院審判委員會(huì)第1476次會(huì)議通過(guò)）第十三條之規(guī)定：“被告已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責(zé)，因他人行為導(dǎo)致行政許可決定違法的，不承擔(dān)賠償責(zé)任”。該司法解釋明確提出了“審慎審查”這一概念，但未對(duì)其內(nèi)涵、外沿和適用情形作進(jìn)一步規(guī)定，其性質(zhì)屬于司法系統(tǒng)內(nèi)部審理行政案件的指導(dǎo)性文件，并非行政機(jī)關(guān)審查許可申請(qǐng)的法律依據(jù)。根據(jù)《行政許可法》第三十四條規(guī)定可知，目前普遍適用的審查類型為“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”兩種，并未將“審慎審查”作為行政機(jī)關(guān)審查許可申請(qǐng)的普遍適用規(guī)則。當(dāng)前，雖然《公司登記管理?xiàng)l例》第五十二條第二款等法律條款對(duì)“審慎審查”進(jìn)行了規(guī)定，但這類文件明顯具有適用的局限性。故在某一特定行政許可領(lǐng)域，如若相關(guān)立法未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有“審慎審查”義務(wù)的，司法機(jī)關(guān)在審理相關(guān)案件時(shí)，不得以上述司法解釋等文件要求，將“審慎審查”義務(wù)強(qiáng)加給行政機(jī)關(guān)，否則可能構(gòu)成司法體制對(duì)行政體制的不當(dāng)干預(yù)，亦有悖于依法行政的基本要求。

（二）“形式審查”的概念及立法現(xiàn)狀

形式審查，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)——現(xiàn)行法律法規(guī)的明確規(guī)定，對(duì)許可申請(qǐng)是否屬于本機(jī)關(guān)的管轄范圍，材料是否齊全、形式是否符合法定要求等進(jìn)行核查、確認(rèn)，并對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性和有效性負(fù)一般注意義務(wù)。一般注意義務(wù)，通俗觀點(diǎn)認(rèn)為其是指一個(gè)社會(huì)普通人（即一般理性人）基于誠(chéng)實(shí)信用原則、善良風(fēng)俗和社會(huì)成文或不成文規(guī)則要求，對(duì)其負(fù)有注意義務(wù)的事項(xiàng)，所應(yīng)達(dá)到的合理注意標(biāo)準(zhǔn)。具體就行政許可申請(qǐng)審查而言，其要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行政許可法的基本原則及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定等要求，盡到一個(gè)一般合格審查人員應(yīng)盡的排除對(duì)申請(qǐng)材料產(chǎn)生合理懷疑的可能性，并對(duì)明顯違法情形盡到合理注意義務(wù)。雖然形式審查中的“一般注意義務(wù)”與審慎審查中的“實(shí)質(zhì)審查”都是基于審查人員的專業(yè)判斷而發(fā)起的，但二者在審查程度和方式上具有明顯差別：前者審查的對(duì)象為申請(qǐng)材料本身的完備性，一般通過(guò)對(duì)申請(qǐng)材料本身謹(jǐn)慎、細(xì)致的核查、確認(rèn)就能實(shí)現(xiàn)；后者審查的對(duì)象是申請(qǐng)材料所呈現(xiàn)“事實(shí)”的真實(shí)性，通常需要審查人員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)等其他方式實(shí)現(xiàn)。目前，相關(guān)行政立法普遍將“形式審查”作為審查許可申請(qǐng)的基本原則，并形成了一個(gè)相對(duì)完善的法律制度體系：不僅國(guó)家通過(guò)《行政許可法》第三十四條對(duì)“形式審查”做了一般適用性規(guī)定和制度構(gòu)架，部分行政機(jī)關(guān)還通過(guò)單獨(dú)行政立法的形式，將“形式審查”作為本機(jī)構(gòu)法定的審核義務(wù)類型。

（三）“實(shí)質(zhì)審查”的概念及立法現(xiàn)狀

根據(jù)《行政許可法》第三十四條第二款之規(guī)定，實(shí)質(zhì)審查是指行政機(jī)關(guān)在審查許可申請(qǐng)時(shí)，不僅應(yīng)盡到“形式審查”所規(guī)定的義務(wù)，還應(yīng)根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)——法定的條件和程序，通過(guò)實(shí)地核實(shí)、現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)或書(shū)面材料陳述等方式，對(duì)許可申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)有審查義務(wù)?！皩?shí)質(zhì)審查”與“審慎審查”，雖然都將“形式審查”作為對(duì)許可申請(qǐng)材料進(jìn)行真實(shí)性核查的必經(jīng)環(huán)節(jié)，但兩者的審查依據(jù)截然不同：前者依據(jù)為客觀標(biāo)準(zhǔn)，即基于法定條件和程序；后者為主觀標(biāo)準(zhǔn)，即基于審查人員的自由裁量（即專業(yè)判斷）。由于實(shí)質(zhì)審查極易誘發(fā)公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害以及權(quán)力尋租等不法行為，為更好地規(guī)范和制約公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利，實(shí)現(xiàn)行政許可的公平、公開(kāi)、公正和效率，現(xiàn)行立法對(duì)“實(shí)質(zhì)審查”的適用作了嚴(yán)格的限制性規(guī)定：原則上只將其作為“形式審查”的補(bǔ)充類型，只在一些特殊許可領(lǐng)域和環(huán)節(jié)才將“實(shí)質(zhì)審查”作為一般審查原則。如在發(fā)明專利申請(qǐng)領(lǐng)域，申請(qǐng)人提交請(qǐng)求后，案件會(huì)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查階段，行政機(jī)關(guān)將對(duì)申請(qǐng)材料是否屬于《專利法實(shí)施細(xì)則》第五十三條規(guī)定的對(duì)發(fā)明專利應(yīng)當(dāng)予以駁回的情形進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

二、海事行政機(jī)關(guān)的審查義務(wù)

目前，規(guī)范海事行政許可工作的規(guī)范性文件主要有《行政許可法》《海事行政許可條件規(guī)定》《船舶登記工作規(guī)程》《交通部海事局2014版海事行政執(zhí)法政務(wù)公開(kāi)指南》《海事行政許可裁量基準(zhǔn)》《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》等規(guī)范性文件。通過(guò)梳理上述文件可知，海事行政機(jī)關(guān)在審查許可申請(qǐng)時(shí)，除法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查外，應(yīng)當(dāng)履行形式審查義務(wù)，即以形式審查為原則、實(shí)質(zhì)審查為例外，不負(fù)有審慎審查義務(wù)?，F(xiàn)從法律位階和司法判例角度作逐一分析、論述。

（一）法律法規(guī)規(guī)范

海事行政許可工作的法律法規(guī)主要為《行政許可法》。該法作為行政許可領(lǐng)域的母法，對(duì)行政許可作了統(tǒng)一的制度架構(gòu)和原則性規(guī)定。這些要求同樣也是審查海事行政許可申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)則。該法第三十一條和第三十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)許可申請(qǐng)負(fù)形式審查義務(wù)，除非基于法定條件和程序不得啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查。具體到海事許可領(lǐng)域，其要求海事行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與行政許可事項(xiàng)無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他資料，并對(duì)申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式進(jìn)行形式審查，除非依據(jù)法定的條件和程序不得啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查。需要特別注意，《行政許可法》僅將此處“法定條件和程序”中的“法”作為一個(gè)一般概念進(jìn)行規(guī)定，其具體內(nèi)涵和外延需要通過(guò)梳理海事法規(guī)體系中的其他下位規(guī)范性文件獲取。

（二）部門(mén)規(guī)章調(diào)整

海事行政許可工作的部門(mén)規(guī)章主要有《海事行政許可條件規(guī)定》《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》和《船舶登記辦法》等。上述部門(mén)規(guī)章中關(guān)于許可申請(qǐng)審查的規(guī)定整體同《行政許可法》一脈相承，均在不同程度上對(duì)上位法做了進(jìn)一步細(xì)化。其中，需要特別指出的是《海事行政許可條件規(guī)定》和《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》，兩部部門(mén)規(guī)章分別對(duì)“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”做了系統(tǒng)性細(xì)化規(guī)定，為整個(gè)海事審查義務(wù)法規(guī)體系構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基石。首先，《海事行政許可條件規(guī)定》統(tǒng)一和明確了海事“形式審查”的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。作為海事行政許可直接依據(jù)和綱要性文件的《海事行政許可條件規(guī)定》，其第三條、第五條規(guī)定，海事行政機(jī)關(guān)在審查行政許可申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守該規(guī)定第二章所列明的許可條件，不得擅自增加、減少或者變更行政許可條件；對(duì)不符合第二章規(guī)定條件的，不得做出準(zhǔn)予的海事行政許可決定。這一綱要式規(guī)定，為海事“形式審查”法律制度的豐富和完善奠定了基石。需要指出的是，雖然該規(guī)定內(nèi)容未對(duì)“實(shí)質(zhì)審查”作出規(guī)定，但根據(jù)“上位法優(yōu)先”原則，海事行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)執(zhí)行《行政許可法》中關(guān)于“實(shí)質(zhì)審查”的規(guī)定要求。其次，《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》細(xì)化和明確了有權(quán)設(shè)定“實(shí)質(zhì)審查”的規(guī)范性文件類型和實(shí)質(zhì)審查實(shí)施程序?！督煌ㄐ姓S可實(shí)施程序規(guī)定》第十三條第三款將《行政許可法》第三十四條第三款規(guī)定的“依據(jù)法定條件和程序”進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的要求，細(xì)化為“依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”，從而明確了海事行政許可領(lǐng)域，只有規(guī)章及其以上位階的規(guī)范性文件才具有“實(shí)質(zhì)審查”設(shè)定權(quán)。與此同時(shí)，《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》第十三條第四款也將《行政許可法》第三十四條第三款規(guī)定的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查”的要求，細(xì)化為十個(gè)細(xì)項(xiàng)，對(duì)核查的對(duì)象、方式和手段等進(jìn)行了詳實(shí)的規(guī)定，提升了實(shí)質(zhì)審查程序的操作性和規(guī)范性。

（三）交通運(yùn)輸部海事局規(guī)范性文件

首先，在實(shí)質(zhì)審查方面，根據(jù)上文論述可知，以交通運(yùn)輸部海事局名義的文件，原則上屬于規(guī)章以下規(guī)范性文件，其對(duì)行政許可審查義務(wù)只有細(xì)化權(quán)而無(wú)設(shè)定權(quán)。即該類文件應(yīng)遵循以形式審查為原則，實(shí)質(zhì)審查為例外的規(guī)則要求，在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)海事行政機(jī)關(guān)的審查義務(wù)作出細(xì)化規(guī)定。其次，在形式審查方面，需要特別指出的是交通運(yùn)輸部海事局頒布的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》，其在形式審查義務(wù)設(shè)定方面具有標(biāo)志性意義。該文件作為統(tǒng)一和規(guī)范海事執(zhí)法工作的重要指導(dǎo)性規(guī)范性文件，其在開(kāi)篇第一個(gè)業(yè)務(wù)流程——“水上水下活動(dòng)許可業(yè)務(wù)流程”中明確規(guī)定：“受理人收到水上水下活動(dòng)許可申請(qǐng)后，進(jìn)行形式審查”，審查的內(nèi)容為申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬本機(jī)構(gòu)管轄范圍，申請(qǐng)人是否符合申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料是否齊全等。雖然該文件僅有一處規(guī)定海事行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料負(fù)有形式審查義務(wù)，但通過(guò)梳理整個(gè)《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》可知，其他業(yè)務(wù)流程的審查內(nèi)容整體上均與第一個(gè)流程規(guī)定的“形式審查”的審核范圍一致。根據(jù)體系解釋可知，整個(gè)《執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》中許可申請(qǐng)審查均為“形式審查”。故可以進(jìn)一步推導(dǎo)出，交通運(yùn)輸部海事局以規(guī)范性文件——《執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》的形式，對(duì)海事行政機(jī)關(guān)對(duì)于許可申請(qǐng)?jiān)瓌t上負(fù)“形式審查”的義務(wù)進(jìn)行了確認(rèn)。

（四）司法判

例如前所述，法院審理行政許可相關(guān)案件時(shí)，通常將行政機(jī)關(guān)是否依法履行相關(guān)法定類型的審核義務(wù)，作為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否充分履行審查義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。故筆者以海事行政機(jī)關(guān)為當(dāng)事人的行政裁判文書(shū)為研究對(duì)象，通過(guò)分析司法機(jī)關(guān)對(duì)海事行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職所采用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從反面論證海事行政機(jī)關(guān)對(duì)許可申請(qǐng)應(yīng)履行的審查義務(wù)類型。為全面、有效地檢索到以海事行政機(jī)關(guān)為當(dāng)事人的行政訴訟案件，筆者分別以“海事局”“行政案件”作為“理由”和“案件類型”的關(guān)鍵詞，以2017年3月為檢索時(shí)間截止點(diǎn)，通過(guò)“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”的“高級(jí)檢索”欄，檢索獲取歷年相關(guān)一、二審裁判文書(shū)共計(jì)36份，其中涉及海事行政許可事項(xiàng)的裁判文書(shū)共計(jì)14份，糾紛爭(zhēng)議主要集中分布在船舶登記領(lǐng)域。從上述裁判文書(shū)的分析結(jié)果來(lái)看，各級(jí)法院在審理海事行政機(jī)關(guān)是否全面履行審查義務(wù)時(shí)，整體均采用海事行政機(jī)關(guān)是否盡到法定的“形式審查”義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。其中最具代表性的是《原告林串不服被告中華人民共和國(guó)廣東海事局船舶所有權(quán)登記一審行政判決書(shū)》（（2015）廣海法行初字第3號(hào)），該判決書(shū)明確指出，船舶登記機(jī)關(guān)（海事行政機(jī)關(guān)）對(duì)《船舶登記條例》第十三條規(guī)定的申請(qǐng)材料的真實(shí)性和有效性僅負(fù)“形式審查”義務(wù)，不具有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，且該案二審判決（（2015）粵高法行終第407號(hào)）維持了一審這一判決結(jié)果。綜上訴述，該結(jié)論從反面論證了海事行政機(jī)關(guān)對(duì)許可申請(qǐng)?jiān)瓌t上應(yīng)負(fù)“形式審查”義務(wù)。

三、海事行政機(jī)關(guān)審查義務(wù)的履行

根據(jù)前文論述可知，除非法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查外，海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)許可申請(qǐng)負(fù)有形式審查義務(wù)，且兩類審查義務(wù)的開(kāi)展均應(yīng)依據(jù)法定的條件和程序。因而，海事行政機(jī)關(guān)審查義務(wù)全面、有效履行的關(guān)鍵，在于對(duì)現(xiàn)行相關(guān)海事法規(guī)進(jìn)行有效梳理和適用?，F(xiàn)分別從“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”兩個(gè)角度對(duì)審查義務(wù)的履行作逐一梳理。

（一）形式審查義務(wù)的履行

目前，規(guī)范海事“形式審查”的規(guī)范性文件雖然整體數(shù)量較多，但根據(jù)調(diào)整對(duì)象不同可以分為“對(duì)內(nèi)效力文件”和“對(duì)外效力文件”兩部分。前者是海事行政機(jī)關(guān)內(nèi)部開(kāi)展許可審查的指導(dǎo)性文件，主要有《海事行政許可裁量基準(zhǔn)》和《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》等；后者是相對(duì)人提交申請(qǐng)材料的法律依據(jù)，主要有《海事行政許可條件規(guī)定》《權(quán)力清單》和《交通部海事局2014版海事行政執(zhí)法政務(wù)公開(kāi)指南》等。雖然兩類文件在制度構(gòu)架上做了明確區(qū)分，但由于編制主體及文件“立、改、廢”進(jìn)度不一致等因素影響，實(shí)務(wù)中對(duì)內(nèi)和對(duì)外效力文件內(nèi)部及其兩者間沖突或不一致的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至在一定程度上難以避免。這也是造成形式審查依據(jù)不清的最主要原因。為有效化解這一制度缺陷，現(xiàn)從論述對(duì)內(nèi)、對(duì)外效力文件沖突適用規(guī)則的角度，化解當(dāng)前形式審查履行中存在的審核依據(jù)不清問(wèn)題。首先，對(duì)內(nèi)、對(duì)外效力文件內(nèi)部條款沖突適用規(guī)則。當(dāng)對(duì)內(nèi)效力文件和對(duì)外效力文件內(nèi)部發(fā)生不一致或沖突時(shí)，海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《海事行政許可條件規(guī)定》第十條第一款和第三條的規(guī)定，將《海事行政許可條件規(guī)定》第二章規(guī)定的許可條件作為審查下位規(guī)范性文件合法性的度量尺度，并結(jié)合“上位法優(yōu)先原則”和“新法優(yōu)先原則”等沖突適用規(guī)則，對(duì)各自效力范圍內(nèi)的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理和適用；對(duì)于本機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍內(nèi)無(wú)法決定適用問(wèn)題的疑難事項(xiàng)，應(yīng)上報(bào)有權(quán)解釋機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋和適用。其次，對(duì)內(nèi)和對(duì)外效力文件間條款沖突適用規(guī)則。根據(jù)《海事行政許可條件》第五條第一款的規(guī)定，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)提交的許可資料，應(yīng)以海事行政機(jī)關(guān)對(duì)外統(tǒng)一公示的材料目錄為準(zhǔn)，即各級(jí)海事行政機(jī)關(guān)頒布的“政務(wù)公開(kāi)指南”和“權(quán)力清單”（本文以部海事局的頒布的《政務(wù)公開(kāi)指南》和《權(quán)力清單》為例）等對(duì)外效力文件為提交材料的依據(jù)。故在兩者間出現(xiàn)沖突或不一致時(shí)，海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，首先對(duì)對(duì)內(nèi)效力文件進(jìn)行梳理，并及時(shí)修訂《政務(wù)公開(kāi)指南》和《權(quán)力清單》等對(duì)外效力文件，確保相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查的法定條件相一致。

（二）實(shí)質(zhì)審查義務(wù)的履行

由于有權(quán)設(shè)定實(shí)質(zhì)審查的文件為規(guī)章及其以上位階的規(guī)范性文件，故以規(guī)章為分水嶺，對(duì)涉及實(shí)質(zhì)審查相關(guān)法規(guī)進(jìn)行分析和梳理，促進(jìn)“實(shí)質(zhì)審查”義務(wù)全面履行。首先，規(guī)章及其以上規(guī)范性文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)審查義務(wù)的適用規(guī)則。根據(jù)《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》第十三條第三款的規(guī)定可知，僅規(guī)章以上位階的規(guī)范性文件才有權(quán)設(shè)定實(shí)質(zhì)審查條件和程序。因而，海事行政機(jī)關(guān)在審查許可申請(qǐng)時(shí)，本著“法定職責(zé)必須為”的原則，根據(jù)規(guī)章以上文件的具體要求，并按照《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》第十三條第三款的具體實(shí)施程序要求開(kāi)展即可。其次，規(guī)章以下（不含規(guī)章）規(guī)范性文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)審查義務(wù)的適用規(guī)則。如若規(guī)章以下位階的規(guī)范性文件對(duì)啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查進(jìn)行了規(guī)定，在適用相關(guān)條款時(shí)，工作人員應(yīng)首先對(duì)該條款的合法性進(jìn)行審查，審查該規(guī)定是否具有法律、法規(guī)或規(guī)章上的立法依據(jù)。

對(duì)于符合上位法依據(jù)的條款，應(yīng)按照《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》第十三條第三款規(guī)定的實(shí)施程序要求開(kāi)展；如若發(fā)現(xiàn)條款明顯存在違法事由或無(wú)上位法支撐的，應(yīng)層報(bào)有權(quán)主體，由其決定是否實(shí)施，避免因直接適用不法設(shè)定的實(shí)質(zhì)審查條款而陷入雙重違法的被動(dòng)局面。具體行政行為違法：承擔(dān)因直接適用不法條款而做出的具體行政行為被司法機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法的不利后果；抽象行政行為違法：由被訴具體行政行為引發(fā)的規(guī)章以下文件的附帶審查中被認(rèn)定違法的不利后果。

作者：劉全財(cái)