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摘要：鄂爾多斯煤炭資源富集，露天煤礦數(shù)量多規(guī)模大，礦山企業(yè)開(kāi)采造成的土地破壞問(wèn)題較為突出，露天煤礦土地復(fù)墾存在監(jiān)管體系不健全、重視程度不夠、部門(mén)多頭監(jiān)管和信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題。文中針對(duì)這些問(wèn)題，提出加強(qiáng)露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鄂爾多斯；露天煤礦；土地復(fù)墾；監(jiān)管

隨著鄂爾多斯地區(qū)煤炭工業(yè)的快速發(fā)展，煤炭開(kāi)采加劇土地資源和環(huán)境破壞，使礦區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化［1］，嚴(yán)重影響周邊群眾的生活和生產(chǎn)，加強(qiáng)露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管意義重大且勢(shì)在必行。

1.露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管存在的問(wèn)題

（1）監(jiān)管體系不完善，機(jī)構(gòu)不健全。鄂爾多斯露天煤礦土地復(fù)墾實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理模式。經(jīng)過(guò)幾年的探索和實(shí)踐，鄂爾多斯各級(jí)政府雖然成立了土地復(fù)墾領(lǐng)導(dǎo)小組，初步建立起露天煤礦土地復(fù)墾政府監(jiān)管體系。從運(yùn)行效果看，土地復(fù)墾領(lǐng)導(dǎo)小組作用發(fā)揮不明顯，各級(jí)政府對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾的監(jiān)管體系還不夠完善、科學(xué)有效。從監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，多數(shù)旗縣地區(qū)未成立專(zhuān)門(mén)的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾的監(jiān)管，還只是國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)和煤炭等部門(mén)，按照各自職能以及各部門(mén)內(nèi)設(shè)科室或二級(jí)單位負(fù)責(zé)。整體存在的監(jiān)管職能較為分散，力量不夠集中，機(jī)構(gòu)不夠健全等問(wèn)題。

（2）重視程度不夠，監(jiān)管執(zhí)行不力。鄂爾多斯露天煤礦開(kāi)采年限不長(zhǎng)，管理經(jīng)驗(yàn)不足。從政府監(jiān)管來(lái)看，各級(jí)政府對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾管理認(rèn)識(shí)的高度還不夠，存在“重經(jīng)濟(jì)效益、輕復(fù)墾治理”的現(xiàn)象，沒(méi)有將露天煤礦土地復(fù)墾的監(jiān)管、隊(duì)伍和信息平臺(tái)建設(shè)等問(wèn)題列入重要議事日程。各級(jí)政府對(duì)成立專(zhuān)門(mén)土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管模式等問(wèn)題一直處于摸索階段，對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管的重視程度還不夠。從管理部門(mén)來(lái)看，對(duì)土地復(fù)墾的日常監(jiān)督檢查、技術(shù)指導(dǎo)和跟蹤服務(wù)不夠，管理制度不夠健全，執(zhí)行考核不夠嚴(yán)格。對(duì)土地復(fù)墾事前、事中和事后監(jiān)管力度不夠，往往重驗(yàn)收輕監(jiān)管，存在監(jiān)管盲區(qū)。

（3）部門(mén)多頭監(jiān)管，政策落實(shí)不到位。鄂爾多斯對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾管理，除自然資源部門(mén)管理外，還有林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)牧、煤炭等部門(mén)。各部門(mén)按照各自職能職責(zé)和執(zhí)行的有關(guān)法律進(jìn)行監(jiān)督管理，在日常監(jiān)管中，各自執(zhí)行各自的法律法規(guī)和政策規(guī)定，各自執(zhí)行各自的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收科目，存在部門(mén)多頭管理問(wèn)題。由于相關(guān)法律法規(guī)及政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾規(guī)定的內(nèi)容存在差異，側(cè)重點(diǎn)不同，各監(jiān)管部門(mén)為達(dá)到各自目標(biāo)和利益的最大化，往往會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突。各管理部門(mén)由于行業(yè)不同、隸屬關(guān)系不同，往往各管一行、各自為政。按照我國(guó)土地復(fù)墾有關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定，露天煤礦土地復(fù)墾的監(jiān)管和驗(yàn)收主要由自然資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)，但鄂爾多斯露天煤礦占用林地的地塊由林業(yè)部門(mén)審批，并負(fù)責(zé)相應(yīng)土地的復(fù)墾監(jiān)管。因國(guó)土、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)牧、煤炭等部門(mén)相互之間協(xié)商配合不夠，對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和要求不一致，存在重復(fù)監(jiān)管、推諉扯皮等問(wèn)題，使得露天煤礦對(duì)土地復(fù)墾較為被動(dòng)，甚至應(yīng)付了事，導(dǎo)致露天煤礦土地復(fù)墾治理成本增高，治理難度加大，各級(jí)政府制定的露天煤礦土地復(fù)墾政策和重大決定不能有效落實(shí)到位。

（4）信息不對(duì)稱(chēng)，政府監(jiān)管失靈。鄂爾多斯各地各部門(mén)專(zhuān)門(mén)從事露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管的人員較少，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員更少，專(zhuān)業(yè)水平參差不齊。由于監(jiān)管人員專(zhuān)業(yè)認(rèn)知有限，僅憑已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷和監(jiān)管，這樣就會(huì)造成信息不對(duì)稱(chēng)。地方政府為實(shí)行當(dāng)?shù)乩孀畲蠡谧龊猛恋貜?fù)墾管理的同時(shí)，也會(huì)追求經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)生與上級(jí)政府和管理部門(mén)的利益博弈。在一定程度上，地方政府及有關(guān)部門(mén)也會(huì)隱瞞一定信息，出現(xiàn)信息報(bào)送不完全，這樣就造成上級(jí)政府和地方的信息不對(duì)稱(chēng)，從而影響露天煤礦土地復(fù)墾的監(jiān)管、政策制定，出現(xiàn)政府監(jiān)管失現(xiàn)象。

2.露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管的建議

（1）加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)，組織領(lǐng)導(dǎo)到位。各地在現(xiàn)有露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管基礎(chǔ)上，充分整合各類(lèi)資源，規(guī)范監(jiān)督管理，建立健全露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管體系。在縱向管理上，由市人民政府牽頭負(fù)責(zé)，形成市級(jí)、旗（區(qū)）級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）土地復(fù)墾三級(jí)管理體系，明確各級(jí)政府和管理部門(mén)對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾的監(jiān)管職能職責(zé)和任務(wù)目標(biāo)，形成一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的良好格局。同時(shí)市級(jí)各管理部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)管指導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門(mén)的業(yè)務(wù)有效指導(dǎo)和督促檢查。在橫向管理上，形成露天煤礦土地復(fù)墾領(lǐng)導(dǎo)小組抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，露天煤礦土地復(fù)墾主管部門(mén)主導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)各負(fù)其職、各盡其責(zé)、協(xié)同配合的工作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)作用及綜合協(xié)調(diào)能力，政府通過(guò)監(jiān)督檢查和年度目標(biāo)考核等手段，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各部門(mén)的主動(dòng)性和監(jiān)管職能。各管理部門(mén)內(nèi)部，應(yīng)建立土地復(fù)墾監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，明確具體監(jiān)管部門(mén)、具體監(jiān)管任務(wù)、具體監(jiān)管責(zé)任和具體監(jiān)管人員。各級(jí)政府及管理部門(mén)認(rèn)真落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，其他領(lǐng)導(dǎo)一崗雙責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，不斷健全露天煤礦土地復(fù)墾政府監(jiān)管體系，形成齊抓共管的良好局面，實(shí)現(xiàn)對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾的科學(xué)監(jiān)管。

（2）加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，管理培訓(xùn)到位。露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管專(zhuān)業(yè)技術(shù)強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣，只有一支懂專(zhuān)業(yè)、素質(zhì)高、本領(lǐng)強(qiáng)的管理隊(duì)伍，才能加強(qiáng)對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管。因此，各級(jí)黨委和政府，特別是各級(jí)主管部門(mén)應(yīng)重視和加強(qiáng)土地復(fù)墾管理隊(duì)伍建設(shè)，組建露天煤礦土地復(fù)墾專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)業(yè)管理人員，在人、財(cái)、物等方面給予全力支持。選拔工作領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)、基層經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)水平高的人員充實(shí)到露天煤礦土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)。重視露天煤礦土地復(fù)墾干部的培訓(xùn)、交流和使用，鼓勵(lì)后備干部、新提拔干部和中青年干部到基層土地復(fù)墾機(jī)構(gòu)工作，采取脫崗培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)和鼓勵(lì)自學(xué)等形式，加大培訓(xùn)學(xué)習(xí)力度，切實(shí)豐富監(jiān)管人員的知識(shí)和技能，不斷增強(qiáng)干部隊(duì)伍的活力和能力。采取競(jìng)爭(zhēng)上崗、業(yè)務(wù)能力考核、招聘專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才等方式，提高監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力，消除管理部門(mén)及人員與礦山企業(yè)的信息不對(duì)稱(chēng)。不斷加強(qiáng)露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，全面提升對(duì)土地復(fù)墾的監(jiān)管水平。

（3）加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，監(jiān)管措施到位。各級(jí)政府及管理部門(mén)應(yīng)高度重視露天煤礦土地復(fù)墾制度機(jī)制建設(shè)，做到用制度管人管事。通過(guò)建立考核制度，明確各級(jí)政府、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)牧、煤炭等相關(guān)部門(mén)在土地復(fù)墾監(jiān)管中的職能職責(zé)，做到各負(fù)其責(zé)、各盡其職，并嚴(yán)格落實(shí)考核。通過(guò)建立監(jiān)督檢查制度，健全各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的土地復(fù)墾管理機(jī)制，不斷強(qiáng)化土地復(fù)墾監(jiān)管工作。通過(guò)建立共同責(zé)任機(jī)制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)調(diào)、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的土地復(fù)墾管理模式，明確各部門(mén)目標(biāo)任務(wù)，防止推諉扯皮。另外，還要引進(jìn)公眾參與和大眾監(jiān)督構(gòu)建多種監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行多措并舉的監(jiān)管方式。有條件的旗縣地區(qū)，可探索成立露天煤礦土地復(fù)墾專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，通過(guò)整合相關(guān)部門(mén)土地復(fù)墾監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾的“一站式”服務(wù)和監(jiān)管，杜絕重復(fù)監(jiān)管和多頭管理等問(wèn)題。從露天煤礦土地復(fù)墾的事前、事中和事后切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，做到橫向到邊，縱向到底，不留死角，不留盲區(qū)。露天煤礦土地復(fù)墾相關(guān)管理部門(mén)充分運(yùn)用法律、行政和技術(shù)等手段，采取信息報(bào)備、行政審批、檢查驗(yàn)收和行政處罰等措施，對(duì)不按照要求開(kāi)展土地復(fù)墾的露天煤礦依法處置，如國(guó)土部門(mén)停止新增用地申報(bào)，對(duì)超期使用的土地依法實(shí)施罰款，列入礦業(yè)權(quán)勘查開(kāi)采公示異常名錄；環(huán)保部門(mén)從破壞環(huán)境的角度實(shí)施相應(yīng)的處置或處罰；煤炭部門(mén)采取停止煤炭準(zhǔn)銷(xiāo)等措施，督促煤礦企業(yè)主動(dòng)履行復(fù)墾義務(wù)。對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾工作實(shí)行一票否決制度，采取樹(shù)立復(fù)墾綠化示范點(diǎn)、倒排復(fù)墾時(shí)間表、掛牌督辦等措施，強(qiáng)化露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管力度。不斷提高管理部門(mén)依法行政能力，提升土地復(fù)墾執(zhí)法監(jiān)管水平。實(shí)現(xiàn)露天煤礦土地復(fù)墾時(shí)時(shí)監(jiān)督、處處檢查，通過(guò)源頭防控，爭(zhēng)取將土地復(fù)墾違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽［3］。

（4）加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，獎(jiǎng)勵(lì)懲罰到位。各級(jí)政府和監(jiān)管部門(mén)務(wù)必高度重視露天煤礦土地復(fù)墾工作，將土地復(fù)墾及有關(guān)信息納入政府和相關(guān)部門(mén)年度實(shí)績(jī)與年終目標(biāo)考核。在現(xiàn)有監(jiān)管的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)各種資源，利用現(xiàn)代技術(shù)手段，由露天煤礦土地復(fù)墾主管部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，相關(guān)部門(mén)積極配合，共同打造露天煤礦土地復(fù)墾綜合信息監(jiān)管平臺(tái)，采取大數(shù)據(jù)管理模式，將露天煤礦基本情況、開(kāi)采情況、土地復(fù)墾情況、日常監(jiān)管、定期檢查、適時(shí)監(jiān)督、依法處罰、警示預(yù)警等所有信息，全部納入監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，打破土地復(fù)墾監(jiān)管信息不對(duì)稱(chēng)和部門(mén)監(jiān)管壁壘。各級(jí)政府采取露天煤礦土地復(fù)墾警示通報(bào)等方式，定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地復(fù)墾實(shí)施情況、監(jiān)督檢查情況和有關(guān)信息等進(jìn)行通報(bào)。對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾監(jiān)管開(kāi)展好的地區(qū)予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，在用地政策上給予傾斜，對(duì)工作業(yè)績(jī)突出的人員，優(yōu)先提拔使用。對(duì)露天煤礦土地復(fù)墾差、問(wèn)題多、監(jiān)管不到位的地區(qū)要通報(bào)批評(píng)，責(zé)令限期整改，在用地政策上適當(dāng)限制，取消地區(qū)評(píng)優(yōu)。對(duì)不積極整改或整改不力且情節(jié)嚴(yán)重的地區(qū)，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任并問(wèn)責(zé)。對(duì)各地露天煤礦土地復(fù)墾的好做法和好經(jīng)驗(yàn)應(yīng)加強(qiáng)宣傳報(bào)道，不斷營(yíng)造露天煤礦土地復(fù)墾的良好氛圍。

參考文獻(xiàn)：

［1］馬洪偉,吳迪,陳永平,史文宏,田樹(shù)昆.對(duì)鄂爾多斯地區(qū)中小型露天煤礦礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建工作的幾點(diǎn)思考[J].露天采礦技術(shù),2012(S2):89-93.

［2］張弘,白中科,王金滿(mǎn),等.礦山土地復(fù)墾公眾參與內(nèi)在機(jī)制及其利益相關(guān)者分析[J].中國(guó)土地科學(xué),2013(08):81-86.

［3］張海榮.鄂爾多斯露天煤礦土地復(fù)墾政府監(jiān)管問(wèn)題研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué),2016.

作者：張海榮 張罡?jìng)?單位：內(nèi)蒙古廣納煤業(yè)有限責(zé)任公司